Заключение Минэкономразвития России

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПО ИТОГАМ

ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА РОСТЕХНАДЗОРА ОТ 29 ЯНВАРЯ 2007 Г. N 37

"О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ И АТТЕСТАЦИИ РАБОТНИКОВ ОРГАНИЗАЦИЙ,

ПОДНАДЗОРНЫХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ,

ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634 и Порядок соответственно), а также Планом проведения экспертизы в первом полугодии 2013 года действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Ростехнадзора от 29 января 2007 г. N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (далее - нормативный акт) (зарегистрирован в Минюсте России 22 марта 2007 г. N 9133) и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 2 Постановления N 633 основанием для проведения экспертизы нормативного акта на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, послужили обращения Некоммерческого партнерства "Объединение корпоративных юристов" и Российского союза промышленников и предпринимателей.

Для проведения экспертного исследования положений нормативного акта была создана экспертная группа в составе представителей субъектов предпринимательской деятельности (далее - Экспертная группа) в соответствии с Приложением N 1 к настоящему заключению.

По итогам первого рабочего совещания экспертной группы Минэкономразвития России был подготовлен и направлен в Ростехнадзор (далее - разработчик) письмом от 26 февраля 2013 г. N Д26и-186 (Приложение N 3) запрос о предоставлении в срок до 6 марта 2012 г. материалов, необходимых в целях проведения экспертизы (далее - Запрос), содержащий перечень вопросов, ответ на которые позволил бы сделать выводы об обоснованности положений нормативного акта и о необходимости государственного регулирования соответствующих общественных отношений. Ответ Ростехнадзора на Запрос поступил в Минэкономразвития России 4 апреля 2013 г. письмом от 12 марта 2013 г. N 00-02-04/734 (далее - ответ на Запрос).

В ходе проведения экспертизы нормативного акта в период с 11 февраля 2013 г. по 4 марта 2013 г. были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности с целью сбора сведений о положениях нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России.

Отдельно письмом Минэкономразвития России от 11 февраля 2013 г. N Д26и-112 запрос о предоставлении информации был направлен в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-Германскую внешнеторговую палату.

По результатам публичных консультаций получено двадцать позиций субъектов предпринимательской деятельности, содержащих ряд существенных замечаний и предложений в отношении положений нормативного акта. Результаты проведения публичных консультаций в части выявленных положений нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, обобщены в Справке о результатах проведения публичных консультаций (Приложение N 2).

1. Общее описание рассматриваемого регулирования

1.1. Нормативным актом утверждены Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение-1) и Положение об организации обучения и проверки знаний рабочих организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение-2).

Как указано в пункте 1 Положения-1, данное Положение разработано в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - закон N 116-ФЗ), Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - закон N 35), Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - закон N 117-ФЗ), Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее - закон N 170-ФЗ), постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 г. N 303 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации" (далее - постановление N 303), постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 1997 г. N 240 "Об утверждении перечня должностей работников объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на право ведения работ в области использования атомной энергии", постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (далее - постановление N 401).

Анализ приведенных в перечне нормативных актов не подтверждает полномочия Ростехнадзора по установлению единых, фактически межотраслевых, правил организации работы по подготовке и аттестации специалистов в области промышленной безопасности, а также по проведению такой аттестации.

Закон N 116-ФЗ предусматривает обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, а также обязанность со стороны работников проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности. За выдачу работнику аттестата в области промышленной безопасности уплачивается государственная пошлина (части 1, 2 статьи 9).

Установленными законом N 117-ФЗ нормами не предусматривается регулирование вопросов аттестации и обучения специалистов, то есть указанные вопросы не являются предметом регулирования закона N 117-ФЗ.

В соответствии с нормами части 2 статьи 21 закона N 35-ФЗ Правительство Российской Федерации или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти осуществляют утверждение единых аттестационных требований к лицам, осуществляющим профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике, и проведение их аттестации. Во исполнение части 2 статьи 21 закона N 35-ФЗ издан приказ Минпромэнерго России от 20 июля 2006 г. N 164 "Об аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике".

В соответствии со статьей 10 закона N 170-ФЗ к числу полномочий федеральных органов исполнительной власти отнесена деятельность по обучению специалистов в области использования атомной энергии, в том числе подготовка специалистов с использованием ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ. При этом необходимо подчеркнуть, что применительно к объектам электроэнергетики и атомной энергии федеральными законами устанавливается требование проведения аттестации только специалистов определенных профессий, для которых знание в сфере безопасности является критичным: специалистов, чья деятельность связана с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике, а также с использованием ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Таким образом, согласно действующему законодательству, полномочия федеральных органов исполнительной власти ограничиваются утверждением правил аттестации и проведением аттестации в отдельных отраслях и применительно к работникам в определенных сферах деятельности. Данный вывод подтверждается положениями подзаконных нормативных актов.

Прямое указание на соответствующие полномочия Ростехнадзора содержится только в пункте 17 постановления N 303, где Ростехнадзор указан как федеральный орган исполнительной власти, который организует и контролирует подготовку и аттестацию специалистов в области обеспечения химической безопасности.

В соответствии с постановлением N 401 Ростехнадзор определен в качестве уполномоченного органа в области промышленной безопасности (органа федерального государственного надзора в области промышленной безопасности). При этом в перечне полномочий в установленной сфере деятельности отсутствует упоминание полномочий по установлению общего порядка организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору. Одновременно пунктом 7 постановления N 401 установлено, что при осуществлении нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности Ростехнадзор не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, установление единых требований к подготовке и проведению аттестации специалистов всех без исключения поднадзорных организаций выходит за пределы установленных полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Точно так же в полномочия Ростехнадзора не входит организация обучения и проверки знаний специалистов всех поднадзорных организаций. Для принятия Положения-2 отсутствует какое-либо нормативное основание. Указание на социальную значимость обеспечения состояния защищенности жизненно важных интересов личности и общества от внутренних угроз, связанных с обеспечением промышленной, энергетической безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, не является нормативным и не может рассматриваться как достаточное основание для принятия нормативного акта.

1.2. В целях подготовки настоящего заключения об экспертизе нормативного акта требуется дополнительно обратить внимание на следующее.

Руководители поднадзорных Ростехнадзору организаций, в том числе эксплуатирующих опасные производственные объекты (далее - ОПО), как выгодоприобретатели, заинтересованы иметь высококвалифицированный персонал среди прочего в целях недопущения аварий и несчастных случаев на эксплуатируемых объектах, ввиду нанесения подобными инцидентами значительного ущерба хозяйственной деятельности.

Согласно информации, представленной в годовом отчете о деятельности Ростехнадзора в 2011 г. (далее - отчет Ростехнадзора), на протяжении 12 месяцев 2011 года на поднадзорных ОПО нефтегазодобывающей промышленности и объектах геологоразведки произошло 14 аварий, что на одну аварию меньше, чем в 2010 г. При этом полный ущерб от таких аварий составил 402,8 млн. рублей. На поднадзорных ОПО нефтеперерабатывающей, нефтехимической промышленности и объектах нефтепродуктообеспечения произошло 20 аварий, что на четыре аварии больше, чем за тот же период 2010 г. При этом полный ущерб от таких аварий составил более 1 млрд. рублей.

На основе анализа годовых отчетов Ростехнадзора в период с 2005 по 2011 годы, можно сделать вывод, что количество несчастных случаев со смертельным исходом и аварий сократилось (Таблица N 1, Диаграмма N 1).

Таблица N 1

Количество несчастных случаев со смертельным исходом

и аварий в 2004 - 2011 гг.

Однако, в соответствии с данными Ростехнадзора, представленными ответом на Запрос (вопрос N 12), количество зарегистрированных аварий в 2012 году составило самую значительную величину за последние пять лет, а количество смертельно травмированных в 2012 году по сравнению с 2008, 2009, 2011 годами также увеличилось.

Диаграмма N 1

При этом показатели аварийности в отдельные годы (2009, 2010) явились самыми низкими за последние четырнадцать лет. Согласно позиции Ростехнадзора, в последнее время наблюдается улучшение в области обеспечения промышленной безопасности. При этом одной из причин такого улучшения уровня промышленной безопасности можно назвать повышение уровня знаний требований промышленной безопасности. Однако, согласно позиции предпринимательского сообщества, улучшение уровня промышленной безопасности может быть вызвано последствиями экономического кризиса в Российской Федерации в 2008 году, вследствие которого остановилась деятельность наименее эффективных и безопасных предприятий. Таким образом, повышение уровня промышленной безопасности может быть связано не с проведением аттестации сотрудников поднадзорных Ростехнадзору организаций, а с простоем и модернизацией отдельных промышленных производств в период 2009 - 2011 гг., а также в силу иных факторов.

Вместе с тем Ростехнадзор отмечает, что контрольная практика подтверждает низкую квалификацию персонала, вызванную высокой текучестью кадров, кадровой миграцией и т.д. (вопросы N 3, 4).

Учитывая указанное, представляется затруднительным сделать вывод о том, что причина сокращения подобных случаев связана с принятием нормативного акта.

1.3. Согласно позиции, сформированной Экспертной группой по итогам проведения публичных консультаций по нормативному акту, рассматриваемое нормативное регулирование нельзя признать оптимальным. Нормы положений, утвержденных нормативным актом, требуют пересмотра на основании того, что отдельные нормы указанных положений являются недостаточно определенными и приводят к необоснованному затруднению ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также приводят к необоснованным дополнительным издержкам хозяйствующих субъектов.

Согласно позиции Экспертной группы, устранение выявленных недостатков рассматриваемого регулирования возможно путем внесения изменений в нормативный акт.

При этом Экспертная группа акцентирует внимание на том, что основные проблемы, возникающие в связи с применением Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов, заключаются в избыточной административной нагрузке и возникающих дополнительных значительных издержках субъектов предпринимательской деятельности, что приводит к существенному затруднению ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности. При этом, любое отклонение от жестко регламентированных процедур в области промышленной безопасности (в том числе в области аттестации специалистов) приводит к возникновению существенного риска привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности в соответствии со статьей 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой среди прочего предусматриваются санкции в отношении должностных лиц в виде дисквалификации на срок от шести месяцев до двух лет, а в отношении организаций предусматривается административное приостановление хозяйственной деятельности указанных субъектов на срок до девяноста суток.

2. Круг заинтересованных лиц

Сфера действия нормативного акта распространяется на поднадзорные Ростехнадзору организации, осуществляющие в отношении ОПО, объектов энергетики, объектов, на которых эксплуатируются тепловые установки, электроустановки и сети, гидротехнических сооружений, их проектирование, строительство, эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию, а также изготовление, монтаж, наладку, обслуживание и ремонт применяемых технических устройств, технических средств, машин и оборудования.

Согласно информации, приведенной в отчете Ростехнадзора, по состоянию на 1 января 2012 г. в государственном реестре зарегистрированы сведения о 298 652 ОПО, эксплуатируемых в составе 129 913 организаций. В территориальных разделах зарегистрированы данные по 294 296 ОПО, эксплуатируемые в составе 127 956 организаций. В ведомственных разделах зарегистрировано 6575 ОПО, эксплуатируемых 2588 организациями.

3. Оценка регулирования и предлагаемые альтернативы

3.1. Пунктом 21 Положения-1 установлено требование по прохождению в центральной аттестационной комиссии Ростехнадзора (далее - ЦАК) аттестации руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2000 человек; членов аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, а также иных лиц по решению председателя Центральной аттестационной комиссии или его заместителя.

3.1.1. Обоснованность введения критерия в части общей численности работников поднадзорных организаций 2000 человек для целей разграничения полномочий ЦАК и территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора (далее - ТАК) по аттестации руководителей, членов аттестационных комиссий поднадзорных организаций вызывает сомнение.

В ответе на Запрос (вопрос N 11) Ростехнадзор пояснил, что организации численностью 2000 человек относятся к организациям крупного бизнеса, имеющего разветвленную структуру, и осуществляющим деятельность в различных регионах Российской Федерации. Практика разделения специалистов одной организации по разным аттестационным комиссиям Ростехнадзора (ЦАК и ТАК) признана нецелесообразной. В настоящее время Ростехнадзором рассматривается вопрос об увеличении порога численности организаций, руководители и члены аттестационных комиссий которых подлежат аттестации в ЦАК, до 5000 человек.

При этом необходимость установления критерия в части общей численности работников поднадзорных организаций 5000 человек, без учета количества работников опасных производственных объектов, Ростехнадзором не обосновывается. При увеличении указанного порога практика разделения специалистов одной организации (численностью до 5000 человек) по разным аттестационным комиссиям не исключается.

Учитывая наличие единой системы компьютерного тестирования и проверки знаний в Ростехнадзоре, а также уровень развития коммуникационных и интернет-технологий в Российской Федерации, представляется, что необходимость прохождения аттестации работниками поднадзорных организаций в ЦАК отсутствует. При этом требуется обратить внимание на то, что согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (далее - закон N 210-ФЗ), государственной услугой признается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, представляющих государственные услуги. В соответствии с определением понятия государственная услуга, аттестацию руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, а также членов аттестационных комиссий организаций, можно признать государственной услугой. Согласно части 6 статьи 4 закона N 210-ФЗ, одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Согласно пункту 4 Положения-1, проверка знаний проводится отдельным экзаменом. При формировании экзаменационных билетов в них включаются не менее пяти вопросов (тестовых заданий) по каждой из областей аттестации.

Учитывая изложенное, разработчик нормативного акта имеет возможность аттестовать руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, а также членов аттестационных комиссий организаций, дистанционно в электронной форме в виде тестов с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, например в ТАК, что послужит снижению финансовых затрат организаций, связанных с направлением подлежащих аттестации работников из регионов Российской Федерации в ЦАК.

3.1.2. Анализ зарубежной практики регулирования вопросов, связанных с оценкой необходимого уровня подготовленности персонала опасных производственных объектов, не подтверждает обоснованности дифференцированного подхода к организациям, работники которых должны проходить аттестацию, в зависимости от количества персонала на таких объектах. Из стран Европейского союза наиболее строгие требования к оценке знаний специалистов, занятых на опасных производственных объектах, действуют в Германии. Например, специалисты в сфере атомной энергетики должны сдавать квалификационный экзамен, который проходит на том же объекте, где они работают. Законодательство (подзаконные акты - руководства, которые издает уполномоченный орган) устанавливает специальные правила в отношении различных категорий работников. В то же время объекты атомной энергетики, применительно к вопросу о квалификации персонала, не классифицируются. Критерии, касающиеся количества работающего персонала, не применяются <1>. Законодательство Канады <2> устанавливает строгие правила по прохождению обучения и сертификационных экзаменов для определенных категорий специалистов, работающих на опасных производственных объектах. За организацию обучения и экзаменов отвечает руководство предприятия. Как и в Германии, процедура сертификации специалистов не зависит от размера предприятия (количества занятого персонала). Аналогичным образом в США законодательство <3> детально регламентирует требования к программам обучения и категориям работников, которые должны проходить такое обучение для подтверждения своей квалификации. Ответственность за обучение персонала несет работодатель, который предоставляет соответствующую информацию в уполномоченный отраслевой орган. В различных странах надлежащая организация обучения и проверки знания персонала является одним из необходимых условий для выдачи предприятию лицензии на ведение деятельности в таких сферах как атомная энергетика, добыча природного газа и так далее. Таким образом, сами предприятия заинтересованы в строгом исполнении правил, установленных законодательством.

--------------------------------

<1> Act on the Peaceful Utilisation of Atomic Energy and the Protection against its Hazards (Atomic Energy Act (Закон об атомной энергии);

Guideline Concerning the Proof of the Technical Qualification of Nuclear Power Plant Personnel (Руководство, касающееся обоснования технической квалификации персонала, работающего на атомной электростанции);

а также иные подзаконные акты по различным категория работников атомных электростанций, принятые в целях реализации положений закона об атомной энергии:

Guideline for programmes for the preservation of the technical qualification of responsible shift personnel at nuclear power plants;

Guideline for the ensurance of the necessary knowledge of subordinate operating personnel;

Guideline for the technical radiation protection commissioners at nuclear power plants and other facilities for fission of nuclear fuel;

Guideline on requirements regarding the physical protection commissioners and security guards at nuclear facilities of category I;

Guideline for the security screening for trustworthiness of personnel at nuclear installations, during the transport and use of nuclear material and high-level radiation sources.

<2> Certification of Persons Working at Nuclear Power Plants (Регулирующий документ N RD-204 Сертификация лиц, работающих на атомных электростанциях).

<3> Training and qualification of nuclear power plant personnel (Свод законов США § 50.120 Обучение и квалификация персонала атомных электростанций).

Следовательно, рассматриваемое положение нормативного акта (пункт 21 Положения-1) создает избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, что на практике способствует возникновению необоснованных расходов у указанных субъектов и затруднению ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В первую очередь такие ограничения и обязанности затрагивают интересы организаций, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность в отдаленных регионах Российской Федерации (независимо от того, имеют ли организации разветвленную филиальную структуру). Такие организации несут существенные материальные, финансовые и иные издержки, связанные с направлением подлежащих аттестации работников из отдаленных регионов в ЦАК Ростехнадзора (город Москва), а также сталкиваются с проблемой замещения руководителей и специалистов на время их поездок в ЦАК и связанные с ней временные издержки (потеря рабочего времени указанных работников).

Согласно информации, представленной Экспертной группой, изучение вопроса по широкому кругу промышленных предприятий показало, что необходимость выполнения требования нормативного акта по направлению для прохождения аттестации в ЦАК специалистов и руководителей поднадзорных Ростехнадзору организаций является наиболее затратным для субъектов предпринимательской деятельности.

При рассмотрении положений нормативного акта требуется учесть, что количество членов аттестационной комиссии поднадзорных Ростехнадзору организаций может варьироваться в зависимости от сферы деятельности конкретной организации. Так, согласно пункту 1.4.30 приказа Министерства энергетики Российской Федерации от 13 января 2003 г. N 6 "Об утверждении правил технической эксплуатации электроустановок потребителей" в состав комиссии входит не менее 5 человек, на крупных предприятиях с большим количеством опасных объектов количество членов аттестационной комиссии обычно превышает 20 человек. Для многопрофильных предприятий с численностью работников более 2000 человек, имеющих оборудование и технические устройства, попадающие в области промышленной безопасности потребуется аттестовать 20 - 25 человек (руководителей предприятия, их заместителей, членов аттестационных комиссий, экспертов по промышленной безопасности и так далее). Так, согласно данным, представленным ОАО "Мечел" в ходе проведения экспертизы нормативного акта, совокупные затраты на подготовку и аттестацию одного специалиста в ЦАК в среднем на 30% превышают затраты, связанные с подготовкой и аттестацией одного специалиста в ТАК, причем командировочные расходы увеличиваются в 4 раза. Так, при нахождении организации в городе Челябинск затраты ОАО "Мечел" на аттестацию 20 сотрудников только по одной области аттестации (включая оплату стоимости проезда, проживания в гостинице) составляют по предварительным оценкам 1,2 млн. рублей (60000 <1> рублей * 20). Таким образом, затраты субъектов предпринимательской и иной деятельности, связанные с необходимостью направления специалистов в ЦАК и направленные на выполнение рассматриваемой нормы Положения-1, в масштабах Российской Федерации могут составить значительную величину.

--------------------------------

<1> Данные, представленные ОАО "Мечел" в ходе проведения публичных консультаций по нормативному акту.

Если предположить, что у всех остальных организаций совокупные затраты на подготовку и аттестацию одного специалиста в ЦАК сопоставимы с затратами ОАО "Мечел" и учесть информацию, представленную в отчете Ростехнадзора, согласно которой в 2011 году в ЦАК аттестован 671 специалист, то соответствующие совокупные затраты организаций составят 40,26 млн. рублей. Согласно отчету Ростехнадзора за 2010 год в ЦАК аттестовано по промышленной безопасности 15612 специалистов, что привело к необходимости поднадзорных Ростехнадзору организаций осуществить в 2010 г. затраты в целях выполнения рассматриваемой нормы Положения-1 в совокупном размере 936,72 млн. рублей. Аналогичные отчеты Ростехнадзора за 2007 - 2009 гг. содержат информацию о 2935 специалистах, аттестованных по промышленной безопасности в 2007 году, 21655 специалистах в 2008 г., 20650 специалистах в 2009 г., что привело к необходимости поднадзорных Ростехнадзору организаций осуществить в 2007 - 2009 гг. затраты в целях выполнения рассматриваемой нормы Положения-1 в совокупном размере 2,71 млрд. рублей (Таблица N 2). Таким образом, за период 2007 - 2011 г., субъектами предпринимательской деятельности было осуществлено затрат, направленных на выполнение рассматриваемого регулирования нормативного акта, свыше 3,5 миллиардов рублей.

С учетом того, что в ответ на Запрос представленная Ростехнадзором информация, обосновывающая необходимость прохождения аттестации в ЦАК специалистами и руководителями поднадзорных Ростехнадзору организаций в соответствии с Положением-1, является неподтвержденной, такие затраты организаций не могут быть признаны обоснованными.

Таблица N 2

Затраты, связанные с проведением аттестации за период

с 2007 г. по 2011 г.

--------------------------------

<1> Данные, представленные ОАО "Мечел" в ходе проведения публичных консультаций по нормативному акту.

Согласно информации разработчика, представленной в ответе на Запрос (вопрос N 7), фактическое количество специалистов поднадзорных Ростехнадзору организаций, прошедших аттестацию в ЦАК, с учетом специалистов прошедших повторно периодическую аттестацию составляет большую величину.

Дополнительно требуется обратить внимание, что согласно информации, приведенной в отчете Ростехнадзора, в России за 2011 год произошло 164 аварии на объектах поднадзорных Ростехнадзору организаций. На основе анализа произошедших аварий, указанных в годовых отчетах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в период 2005 - 2011 гг. было выявлено, что в большинстве случаев основными причинами аварий являлись: недостаточный контроль со стороны технических служб за состоянием оборудования, износ оборудования, неудовлетворительная организация безопасного проведения работ повышенной опасности, несоблюдение исполнителями технологии производства работ, использование оборудования, не соответствующего проектным решениям и требованиям промышленной безопасности. Представляется, что аттестация в ЦАК руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, а также членов аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, не может в значительной степени повлиять на уменьшение числа аварий, ввиду наличия первостепенных причин, таких как недостаточный контроль со стороны технических служб за состоянием оборудования и износ оборудования.

Таким образом, представляется целесообразным исключить пункт 21 из редакции Положения-1 с одновременной доработкой указанного Положения-1 в части установления требования о прохождении аттестации руководителями организаций и их заместителями, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, членами аттестационных комиссий организаций в ТАК (вне зависимости от количества работников организации, поднадзорной Ростехнадзору) либо в ЦАК (по решению Председателя ЦАК или его заместителя на основании обращения поднадзорной организации). При этом представляется целесообразным дополнить редакцию Положения нормой, согласно которой аттестация вышеуказанных лиц может производиться в ТАК по месту нахождения организации или месту эксплуатации опасных производственных объектов по выбору организации.

3.2. Норма пункта 22 Положения-1, согласно которой аттестационные комиссии Ростехнадзора рассматривают представленные в секретариаты аттестационных комиссий обращения о проведении аттестации работников поднадзорных организаций, в которых работают аттестуемые, носит недостаточно определенный характер.

Дополнительные непрогнозируемые временные затраты поднадзорных организаций возникают в связи с отсутствием указания на конкретный срок, в течение которого аттестационные комиссии Ростехнадзора рассматривают обращения поднадзорных организаций о проведении аттестации работников. Согласно информации экспертной группы, на практике обращения организаций о проведении аттестации работников могут рассматриваться аттестационными комиссиями Ростехнадзора длительное время, что не позволяет организациям формировать планы и графики проведения аттестации своих специалистов с отнесением временных и материальных затрат на определенный период. Таким образом, пункт 22 Положения-1 препятствует ведению предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Учитывая изложенное, в целях исключения положений нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности, пункт 22 Положения-1 подлежит доработке в части установления конкретного срока рассмотрения аттестационными комиссиями Ростехнадзора обращений о проведении аттестации работников поднадзорных организаций.

3.3. В соответствии с пунктами 11, 18 Положения-1 устанавливается недостаточно определенная норма, согласно которой аттестация специалистов может проводиться в аттестационных комиссиях поднадзорных организаций.

Упомянутая неопределенность рассматриваемых норм Положения возникает вследствие отсутствия определения термина "организация" для целей применения нормативного акта. Таким образом, на практике возникает вопрос, связанный с уровнем формирования таких комиссий (только на уровне головной организации или также на уровне филиалов).

В соответствии с нормами части 1 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. С учетом изложенного, поднадзорными организациями в контексте указанного Положения могут являться как юридические лица, так и иные организации, не имеющие статуса юридического лица (например, филиалы).

Создание аттестационных комиссий на уровне региональных филиалов с включением в их состав руководителей и главных специалистов филиалов, руководителей управлений, отделов филиалов, осуществляющих производственный и другие виды внутреннего контроля за соблюдением требований безопасности, отвечает целям правового регулирования отношений в области промышленной безопасности.

В настоящее время юридические лица, имеющие разветвленную сеть филиалов, вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с направлением работников филиала в аттестационную комиссию поднадзорной организации.

Согласно ответу на запрос (вопрос N 14) в тексте нормативного акта термин "региональная аттестационная комиссия головной поднадзорной организации" не употребляется.

Учитывая изложенное, представляется необходимым установить в Положении-1 четкое определение понятия "организация" для целей применения нормативного акта. Помимо непосредственно юридических лиц в качестве организаций для целей применения нормативного акта представляется целесообразным рассматривать также филиалы юридических лиц.

В качестве альтернативного варианта решения возникшей проблемы может стать закрепление в пункте 18 Положения-1 норм, предусматривающих возможность создания в организации нескольких аттестационных комиссий, возглавляемых руководителями организации, под которыми для целей применения нормативного акта понимаются в том числе руководители филиалов.

3.4. Согласно пункту 21 Положения-1 в ЦАК Ростехнадзора (в редакции приказа Ростехнадзора от 15 декабря 2011 г. N 714) проходят аттестацию:

- руководители организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2000 человек;

- члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек;

- иные лица по решению председателя Центральной аттестационной комиссии или его заместителя.

Вместе с тем до момента вступления в силу приказа Ростехнадзора от 15 декабря 2011 г. N 714 "О внесении изменений в приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 января 2007 г. N 37" (далее - приказ N 714) члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышала 2000 человек, подлежали аттестации в ТАК. Таким образом, вследствие принятия приказа N 714 установлено новое требование к членам аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек по прохождению аттестации в ЦАК, при этом приказом N 714 и нормативным актом не предусмотрены переходные положения в отношении специалистов организаций, прошедших аттестацию в ТАК до момента вступления в силу приказа N 714. На практике существует неопределенность по вопросу обязательности прохождения внеочередной аттестации членами аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, учитывая наличие у указанных лиц действующих удостоверений об аттестации, полученных в установленном порядке до вступления в силу приказа N 714.

В случае если, руководствуясь положениями приказа N 714 и нормативного акта, от таких специалистов организаций требуется прохождение внеочередной аттестации в ЦАК, указанное положение нормативного акта представляется избыточным и необоснованным. Прохождение аттестации в ЦАК, как было изложено, связано с финансовыми, временными и организационными затратами. При этом остается неясным, чем может быть обоснована необходимость установления такого требования по внеочередной аттестации специалистов в ЦАК.

В ответ на Запрос (вопрос N 13) Ростехнадзором предоставлена информация, согласно которой документы о прохождении аттестации в ТАК членов аттестационных комиссий поднадзорных организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, выданные до вступления в силу приказа Ростехнадзора N 714, действуют до конца указанного в них срока. Прохождение дополнительной переаттестации не требуется. Последующая (периодическая) аттестация этой категории работников должна проводиться уже в ЦАК.

Учитывая неопределенность по вопросу обязательности прохождения внеочередной аттестации членами аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, при наличии у указанных лиц действующих удостоверений об аттестации, полученных в установленном порядке до вступления в силу приказа N 714, представляется, что такое положение нормативного акта необоснованно затрудняет ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В связи с изложенным, представляется целесообразным доработать Положение-1 с целью включения норм, устанавливающих, что члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, которые уже прошли аттестацию в территориальных аттестационных комиссиях Ростехнадзора, не подлежат аттестации в связи с принятием приказа N 714 до истечения срока действия текущего удостоверения об аттестации.

3.5. В соответствии с пунктом 11 Положения-1 аттестация специалистов проводится в комиссиях организаций, в которых работают аттестуемые, а также в аттестационных комиссиях Ростехнадзора (ЦАК, ТАК).

Согласно пунктам 20 и 21 Положения-1 в ТАК и ЦАК Ростехнадзора аттестацию проходят "иные лица по решению председателя ЦАК или его заместителя".

Понятие "иные лица" в Положении-1 не раскрыто, не установлены критерии, на основании которых председатель ЦАК или его заместитель определяют таких "иных лиц" и необходимость прохождения ими аттестации, что на практике может приводить к произвольному (избирательному) применению положений нормативного акта в отношении субъектов предпринимательской деятельности по вопросам аттестации специалистов поднадзорных организаций.

Также остается неясным, могут ли специалисты организаций, которые должны проходить аттестацию в ЦАК в соответствии с положениями нормативного акта, пройти аттестацию в ТАК по решению председателя ЦАК или его заместителя и какими критериями определяется такое решение указанных лиц (и наоборот), а также могут ли специалисты поднадзорных организаций проходить аттестацию в комиссиях Ростехнадзора (без специального решения председателя ЦАК или его заместителя).

По информации, представленной Ростехнадзором (Приложение N 4), в пунктах 20 и 21 Положения-1 под "иными лицами" понимаются руководители и специалисты поднадзорных Ростехнадзору организаций, подлежащие аттестации либо в аттестационных комиссиях Ростехнадзора другого уровня (ЦАК, ТАК), либо в аттестационных комиссиях организаций.

Специалисты поднадзорных организаций, не упомянутые в пунктах 20 и 21 Положения-1, подлежат аттестации в аттестационных комиссиях своих организаций. В случае невозможности (нецелесообразности) создания в организации аттестационной комиссии специалисты таких организаций могут проходить аттестацию в ТАК на основании рассмотрения территориальным органом обращений поднадзорных организаций с обоснованием причин невозможности (нецелесообразности) создания аттестационной комиссии.

Получение разрешения председателя ЦАК или его заместителя предусмотрено тогда, когда специалист, подлежащий аттестации в ЦАК Ростехнадзора, намерен пройти эту аттестацию в ТАК (по причине территориальной удаленности, невозможности отрыва от производственного процесса, отсутствия финансирования на командировочные расходы). Либо, наоборот, специалист, подлежащий аттестации в ТАК Ростехнадзора, намерен пройти эту аттестацию в ЦАК. В любом случае решение принимается на основании запроса от поднадзорной организации, в котором обосновывается необходимость получения такого разрешения.

Представляется, что вышеуказанные разъяснения Ростехнадзора прямо не следуют из пунктов 20 и 21 Положения-1 и не могут быть установлены путем толкования положений нормативного акта.

В связи с изложенным, представляется целесообразным доработать нормы Положения-1 в части исключения нормы об аттестации в аттестационных комиссиях Ростехнадзор "иных лиц по решению председателя ЦАК или его заместителя" или в части установления закрытого перечня лиц, подлежащих аттестации, критериев принятия решения председателя ЦАК или его заместителя по определению таких лиц и необходимости их аттестации, а также в части подтверждения права специалистов поднадзорных организаций (не имеющих собственных аттестационных комиссий), не упомянутых в пунктах 20 и 21 Положения-1, проходить аттестацию в ТАК.

3.6. Согласно пункту 12 Положения-1 первичная аттестация специалистов проводится не позднее одного месяца:

при назначении на должность;

при переводе на другую работу, если при осуществлении должностных обязанностей на этой работе требуется проведение аттестации;

при переходе из одной организации в другую.

В случае изменения учредительных документов и/или штатного расписания организации, ранее аттестованные специалисты, должностные обязанности которых не изменились, первичной аттестации не подлежат.

Представляется, что пункт 12 Положения-1 не соответствует действующему трудовому и гражданскому законодательству, что на практике способно привести к неверному толкованию и финансовым рискам, связанным с привлечением к ответственности поднадзорных организаций за неисполнение требований нормативного акта. Кроме того, рассматриваемое регулирование представляется недостаточно определенным. Так, из редакции пункта 12 остается неясным, о каком изменении учредительных документов идет речь, включает ли изменение учредительных документов реорганизацию (либо реорганизация относится к переходу из одной организации в другую), а также подлежит ли ранее аттестованный специалист первичной аттестации при переводе на другую работу, если его должностные обязанности не изменились, либо при осуществлении должностных обязанностей требуется аттестация по другим областям аттестации (проверки знаний).

В случае перехода из одной организации в другую ранее аттестованные специалисты, должностные обязанности которых не изменились либо изменились только формально, а по содержанию остались прежними (то есть относятся к тем же областям аттестации), снова подлежат первичной аттестации, что приводит к возникновению дополнительных временных и финансовых издержек.

Термин "назначение на должность" применим лишь к определенным случаям возникновения трудовых отношений, однако на практике существует риск его расширительного толкования сотрудниками Ростехнадзора. Представляется, что рассматриваемое регулирование приводит к возникновению избыточных административных и иных ограничений в отношении субъектов предпринимательской деятельности и носит необоснованный характер.

В ответ на Запрос о предоставлении информации, подтверждающей обоснованность и необходимость рассматриваемого регулирования (вопрос N 18), Ростехнадзор указал, что требование о необходимости первичной аттестации при переходе на другую работу в другую организацию без изменения должностных обязанностей вызвано лишь указанием в документах об аттестации наименования должности и места работы аттестуемого. В соответствии с нормативным актом проводится аттестация не физических лиц, а специалистов организаций.

В связи с изложенным, представляется целесообразным доработать пункт 12 Положения-1 в части установления обоснованного перечня случаев проведения первичной аттестации специалистов. При этом целесообразно в качестве основания для проведения первичной аттестации установить изменение областей (объемов) аттестации, определенных должностными обязанностями, а не изменение должностных обязанностей специалистов.

3.7. Согласно пункту 13 Положения-1 периодическая аттестация специалистов проводится не реже чем один раз в пять лет, если другие сроки не предусмотрены иными нормативными актами. На практике отраслевыми подзаконными актами устанавливаются различные сроки периодической аттестации.

Например, пункт 1.2.9 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ 12-529-03), утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18 марта 2003 г. N 9, устанавливает срок периодической аттестации один раз в 3 года. Отсутствие единого срока для проведения периодической аттестации является необоснованным и приводит к избыточным затратам, так как значительное число организаций, поднадзорных Ростехнадзору, в силу многопрофильности своей деятельности должны направлять своих специалистов на аттестацию с различной периодичностью. Представляется, что одной из задач Положения-1 должно являться установление единых процедурных правил для аттестации специалистов организаций, которые поднадзорны Ростехнадзору.

В связи с изложенным, представляется целесообразным установить единый срок для прохождения периодической аттестации один раз в пять лет.

3.8. Согласно пункту 15 Положения-1 внеочередной аттестации в ЦАК Ростехнадзора подлежат руководители и/или лица, на которых возложена ответственность за безопасное ведение работ на объекте, на котором произошли авария или несчастный случай со смертельным исходом.

Представляется, что введение данного требования целесообразно только в случае выявления наличия связи между причиной аварии или несчастного случая со смертельным исходом и нехваткой знаний у руководителя и/или лиц, на которых возложена ответственность за безопасное ведение работ.

Предлагается доработать пункт 15 в части определения условий для назначения внеочередной аттестации руководителей и/или лиц, на которых возложена ответственность за безопасное ведение работ на объекте, на котором произошли авария или несчастный случай со смертельным исходом. Определить необходимость внеочередной аттестации в ЦАК при выявлении нарушений установленных требований безопасности (входящих в компетенцию Ростехнадзора), допущенных указанными лицами и подтвержденных актами расследования аварии или несчастного случая.

3.9. В редакции положений, утвержденных нормативным актом, присутствуют и иные недостатки, требующие устранения.

Так, представляется необходимым внести в Положение-1 следующие изменения:

- уточнить, являются ли идентичными понятия "проверка знаний" и "аттестация" (пункты 14, 15, 24) <1>, дать определение понятиям "область аттестации", "отдельный экзамен" (пункт 4);

--------------------------------

<1> Так, в ответе на Запрос (вопрос N 16 Запрос) Ростехнадзор указал, что приведенные понятия "внеочередная проверка знаний" и "внеочередная аттестация" не являются идентичными по своему значению. При этом в Положении-1 отсутствуют нормы, касающиеся результатов оформления внеочередной проверки знаний.

- исключить последний абзац пункта 2 как создающий избыточные обязанности и выходящий за рамки регулирования нормативного акта, а в отдельных случаях за пределы компетенции Ростехнадзора;

- внести изменения в пункт 14, предусматривающий проведение внеочередной проверки знаний всех действующих нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, устанавливающих требования безопасности, после ввода в действие новых нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, в части определения объемов такой проверки.

3.10. Помимо изложенного представляется, что положения нормативного акта дублируют положения действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов. Так, порядок подготовки, аттестации руководителей и специалистов в электроэнергетике осуществляется в соответствии с требованиями Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 19 февраля 2000 г. N 49 (далее - ПРПЭ). Кроме того, в настоящее время аттестация работников организаций в строительном производстве регулируется частью 8 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Установленные обсуждаемым нормативным актом сроки и порядок проведения аттестации практически не отличаются от сроков и порядка проведения аттестации, осуществляемых в соответствии с ГрК РФ. Кроме того, содержание проверяемых вопросов в соответствии с областью аттестации, для работников организаций, осуществляющих строительство, утвержденной приказом Ростехнадзора от 6 апреля 2012 г. N 233 "Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", практически не содержит вопросов, относящихся непосредственно к безопасному производству работ, влияющих на безопасность строящихся объектов.

Так, предлагается исключить из объема аттестации по вопросам безопасности проверку знаний требований энергетической безопасности (подпункт Г пункта 4 Положения-1), так как указанные в пункте Г) требования энергетической безопасности, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и НТД, проверяются при проверке знаний в соответствии с требованиями Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 19 февраля 2000 г. N 49, а также в соответствии с Межотраслевыми правилами охраны труда (безопасности) при эксплуатации электроустановок ПОТРМ-016-2001, на основании знаний которых присваивается группа по электробезопасности.

4. Позиция уполномоченного органа

Как указывалось в вводной части настоящего заключения, Минэкономразвития России письмом от 26 февраля 2013 г. N Д26и-186 направляло запрос о предоставлении информации в срок до 6 марта 2012 г. в отношении отдельных положений нормативного акта в Ростехнадзор. Ответ Ростехнадзора на Запрос поступил в Минэкономразвития России 4 апреля 2013 г. письмом от 12 марта 2013 г. N 00-02-04/734.

Дополнительно проект настоящего заключения направлялся разработчику нормативного акта письмом Минэкономразвития России от 4 апреля 2013 г. N Д26и-350 на предоставление отзыва в срок до 12 апреля 2013 г. Позиция Ростехнадзора в отношении проекта настоящего заключения поступила письмом Ростехнадзора от 22 апреля 2014 г. N 00-02-04/1281 с нарушением установленного срока. Согласно указанной позиции в настоящее время подготовлен проект приказа "О внесении изменений в Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 января 2007 г. N 37", которым среди прочего предполагается учесть ряд замечаний, представленных в настоящем заключении (Приложение N 4).

5. Заключительные положения

В целях обсуждения с субъектами предпринимательской и иной деятельности проект настоящего заключения был направлен письмом Минэкономразвития России от 4 апреля 2013 г. N Д26и-351 в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-Германскую внешнеторговую палату. Поступившие в Министерство экономического развития Российской Федерации в срок отзывы, замечания и предложения в отношении настоящего проекта заключения были рассмотрены и учтены при доработке проекта заключения.

По результатам проведенной экспертизы нормативного акта Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в Положениях, утвержденных нормативным актом, норм, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 Минэкономразвития России считает необходимым внести в Министерство юстиции Российской Федерации предложения о рассмотрении необходимости внесения следующих изменений в редакции Положений, утвержденных нормативным актом.

Предложения о внесении изменения в Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:

а) привести положения нормативного акта в соответствие с полномочиями Ростехнадзора, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 г. N 303 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации" в части распространения его норм исключительно на проведение аттестации специалистов поднадзорных Ростехнадзору организаций в области обеспечения химической безопасности. Положение-2 исключить из редакции нормативного акта;

б) исключить пункт 21 из редакции Положения-1 с одновременной доработкой указанного Положения-1 в части установления требования о прохождении аттестации руководителями организаций и их заместителями, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, членами аттестационных комиссий организаций в ТАК (вне зависимости от количества работников организации, поднадзорной Ростехнадзору) либо в ЦАК (по решению Председателя ЦАК или его заместителя на основании обращения поднадзорной организации). При этом представляется целесообразным дополнить редакцию Положения нормой, согласно которой аттестация вышеуказанных лиц может производиться в ТАК по месту нахождения организации или по месту эксплуатации опасных производственных объектов на усмотрение организации;

в) доработать пункт 22 Положения-1 в части установления конкретного срока рассмотрения аттестационными комиссиями Ростехнадзора обращений о проведении аттестации работников поднадзорных организаций;

г) установить в Положении-1 четкое определение понятия "организация" для целей применения нормативного акта. Помимо непосредственно юридических лиц в качестве организаций, для целей применения нормативного акта представляется целесообразным рассматривать также филиалы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В качестве альтернативного варианта решения возникшей проблемы рассмотреть возможность закрепления в пункте 18 Положения-1 норм, предусматривающих возможность создания в организации нескольких аттестационных комиссий, возглавляемых руководителями организации, под которыми для целей применения нормативного акта понимаются, в том числе, руководители филиалов;

д) доработать нормативный акт с целью включения положений, устанавливающих, что члены аттестационных комиссий организаций, которые уже прошли аттестацию в территориальных аттестационных комиссиях Ростехнадзора до даты вступления в силу приказа N 714, не подлежат внеочередной аттестации;

е) доработать пункт 20 Положения-1 в части исключения нормы об аттестации в аттестационных комиссиях Ростехнадзор "иных лиц по решению председателя ЦАК или его заместителя" или в части установления закрытого перечня лиц, подлежащих аттестации, критериев принятия решения председателя ЦАК или его заместителя по определению таких лиц и необходимости их аттестации, а также в части подтверждения права специалистов поднадзорных организаций (не имеющих собственных аттестационных комиссий), не упомянутых в пунктах 20 и 21 Положения-1, проходить аттестацию в ТАК;

ж) доработать пункт 12 Положения-1 в части установления обоснованного перечня случаев проведения первичной аттестации специалистов. При этом целесообразно в качестве основания для проведения первичной аттестации установить не изменение должностных обязанностей, а изменение областей (объемов) аттестации, определенных должностными обязанностями;

з) установить единый срок для прохождения периодической аттестации один раз в пять лет;

и) доработать пункт 15 Положения-1 в части определения условий для назначения внеочередной аттестации руководителей и/или лиц, на которых возложена ответственность за безопасное ведение работ на объекте, на котором произошли авария или несчастный случай со смертельным исходом. Определить необходимость внеочередной аттестации в ЦАК при выявлении нарушений установленных требований безопасности (входящих в компетенцию Ростехнадзора), допущенных указанными лицами и подтвержденных актами расследования аварии или несчастного случая;

к) уточнить, являются ли идентичными понятия "проверка знаний" и "аттестация" (пункты 14, 15, 24 Положения-1), дать определение понятиям "область аттестации", "отдельный экзамен" (пункт 4 Положения-1);

л) исключить последний абзац пункта 2 Положения-1 как создающий избыточные обязанности и выходящий за рамки регулирования нормативного акта, а в отдельных случаях за пределы компетенции Ростехнадзора;

м) исключить пункт 14 Положения-1, предусматривающий проведение внеочередной проверки знаний всех действующих нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, устанавливающих требования безопасности, после ввода в действие новых нормативных правовых актов и нормативно-технических документов.

Кроме того, разработчику нормативного акта необходимо учесть предложения субъектов предпринимательской деятельности, представленные в настоящем заключении. Дополнительно отмечаем, что разработчику нормативного акта следует проанализировать отзывы субъектов предпринимательского сообщества, способствующие улучшению отдельных положений нормативного акта, представленные в Сводной таблице замечаний и предложений субъектов предпринимательской деятельности в отношении нормативного акта, приведенной в Справке о результатах публичных консультаций (Приложение N 2) и не учтенные в настоящем заключении.

О.В.ФОМИЧЕВ

Приложение 1

к заключению об экспертизе

приказа Ростехнадзора

от 29 января 2007 г. N 37

"О порядке подготовки и аттестации

работников организаций, поднадзорных

Федеральной службе по экологическому,

технологическому и атомному надзору"

СПИСОК

ЭКСПЕРТНОЙ ГРУППЫ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА

РОСТЕХНАДЗОРА ОТ 29 ЯНВАРЯ 2007 Г. N 37 "О ПОРЯДКЕ

ПОДГОТОВКИ И АТТЕСТАЦИИ РАБОТНИКОВ ОРГАНИЗАЦИЙ,

ПОДНАДЗОРНЫХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ,

ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ"

Приложение N 2

к заключению об экспертизе

приказа Ростехнадзора

от 29 января 2007 г. N 37

"О порядке подготовки и аттестации

работников организаций, поднадзорных

Федеральной службе по экологическому,

технологическому и атомному надзору"

СПРАВКА

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПУБЛИЧНЫХ КОНСУЛЬТАЦИЙ, ПРОВЕДЕННЫХ В ЦЕЛЯХ

ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА РОСТЕХНАДЗОРА ОТ 29 ЯНВАРЯ 2007 Г. N 37

"О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ И АТТЕСТАЦИИ РАБОТНИКОВ ОРГАНИЗАЦИЙ,

ПОДНАДЗОРНЫХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ,

ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ"

В рамках экспертизы приказа Ростехнадзора от 29 января 2007 г. N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (далее - нормативный акт) Департаментом оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в период с 1 февраля 2013 года по 4 марта 2013 года проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Нормативный акт размещался на официальном сайте Минэкономразвития России и направлялся в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "ДЕЛОВАЯ РОССИЯ", Российский союз промышленников и предпринимателей, а также в субъекты Российской Федерации.

Нормативный акт утверждает Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение 1), Положение об организации обучения и проверки знаний рабочих организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение 2).

В рамках публичных консультаций поступило 20 отзывов от субъектов предпринимательской и иной деятельности (организаций, представляющих интересы указанных субъектов) и от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности от:

АНО "ЦСЭЭ";

Национальное объединение строителей;

НП СРО "ОСАО";

НП СРО "ЭнергоСтройАльянс";

ОАО "Атомредметзолото";

ОАО "Мечел";

ОАО "Монди СЛПК"

ОАО "НТЦ "Промышленная безопасность";

ОАО "Соликамскбумпром";

ОАО "ТНК-ВР Менеджмент";

ОАО "Холдинг МРСК";

ОАО "Холдинговая компания Металлоинвест"

ОАО Нефтяная компания "Роснефть";

Общероссийская общественная организация "Деловая Россия"

ООО "СМ-Вест" РФЯЦ-ВНИИТФ;

СРО НП "Гильдия проектных организаций Южного округа";

СРО НП "Строители Свердловской области";

Торгово-промышленная палата Российской Федерации

ФГУП "ПСЗ";

Физическое лицо

Свод замечаний и предложений, полученных в результате публичных консультаций по нормативному акту, прилагается.

Свод замечаний и предложений субъектов

предпринимательской и иной деятельности, органов

исполнительной власти субъектов Российской Федерации

по приказу Ростехнадзора от 29 января 2007 г. N 37

"О порядке подготовки и аттестации работников организаций,

поднадзорных федеральной службе по экологическому,

технологическому и атомному надзору"

Приложение N 4

к заключению об экспертизе

приказа Ростехнадзора

от 29 января 2007 г. N 37

"О порядке подготовки и аттестации

работников организаций, поднадзорных

Федеральной службе по экологическому,

технологическому и атомному надзору"