Решение ВАС РФ от 31.05.2013 N ВАС-894/13
ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 31 мая 2013 г. N ВАС-894/13
Резолютивная часть решения оглашена 28 мая 2013 года
Полный текст решения изготовлен 31 мая 2013 года
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Г.Г. Поповой, судей О.М. Козырь, Е.М. Моисеевой при ведении протокола с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Н.Н. Мартиной рассмотрел в судебном заседании дело по заявлениям закрытого акционерного общества "Земельное общество "Беляная гора" (далее - общество "Беляная гора), закрытого акционерного общества "Земельное общество "Аннинское" (далее - общество "Аннинское"), закрытого акционерного общества "Земельное общество "Тучковское" (далее - общество "Тучковское") к Министерству экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России), Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр)
о признании пунктов 31 и 32 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42 "Об утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости", зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 31.03.2010 N 16771 и опубликованного в Российской газете от 09.04.2010 N 75 (далее - Порядок ведения кадастра), не соответствующими пунктам 1 и 2 части 2 статьи 26, частям 9, 12 статьи 38, частям 1, 2, 3 статьи 45 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре) и не действующими;
о признании пункта 1 письма Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 04.03.2008 N ВК/0877 "О подготовке документов для целей обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости" (далее - письмо Роснедвижимости N ВК/0877) и пункта 4 бланка протокола проверки документов, приложенного к данному письму, в части, определяющей содержание проверки уполномоченного должностного лица органа кадастрового учета, то есть с какими именно документами и сведениями при проведении проверки сверяются представленные документы для осуществления государственного кадастрового учета (далее - кадастровый учет) ранее учтенного земельного участка на предмет выявления отсутствия предусмотренных Законом о кадастре оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета, ограничиваясь только сведениями государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН), а не документами, определявшими местоположение границ земельного участка при его образовании, в том числе землеустроительной документацией, включенной в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, документами государственного земельного кадастра, не соответствующими части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктам 8 - 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763), пунктам 1 и 2 части 2 статьи 26, части 9 статьи 38, частям 1, 2, 3 статьи 45 Закона о кадастре, пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов) и не действующими в указанной части;
о признании пункта 2 приказа Минэкономразвития России от 11.01.2011 N 1 "О сроках и порядке включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости" (далее - Приказ N 1) в части установления срока до 01.01.2013 включения в государственный кадастр недвижимости сведений только о земельных участках, государственный кадастровый учет которых не осуществлен, но права на которые зарегистрированы и не прекращены, и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера, не соответствующим части 3 статьи 45 Закона о кадастре и не действующим в указанной части;
о признании пункта 5 Порядка включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 11.01.2011 N 1 (далее - Порядок включения сведений в кадастр), зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 16.02.2011 N 19844 и опубликованного в Российской газете от 02.03.2011 N 43, в части отсутствия среди перечисленных источников для включения в кадастр недвижимости сведений и содержащих данные сведения документов о ранее учтенных в установленном порядке земельных участках землеустроительной документации, включенной в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, и документов государственного земельного кадастра, не соответствующим частям 9, 12 статьи 38 и частям 2 и 3 статьи 45 Закона о кадастре и не действующим в указанной части.
В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России).
В судебном заседании приняли участие представители:
от общества "Беляная гора" - Сорокин Б.В. по доверенности от 01.10.2012, Бут С.А. по доверенности от 09.01.2013, Волков Г.А. по доверенности от 15.02.2013 N 3 и удостоверению от 22.01.2003 N 880, Иванов В.М. по доверенности от 27.03.2013;
от общества "Аннинское" - Дорофеев О.Е. по доверенности от 04.10.2012 N 58, Волков Г.А. по доверенности от 10.04.2013 и удостоверению от 22.01.2003 N 880, Сорокин Б.В. по доверенности от 17.04.2013, Бут С.А. по доверенности от 25.01.2013 N 2, Федоркина Н.В., генеральный директор, протокол от 07.10.2010;
от общества "Тучковское" - Сорокин Б.В. по доверенности от 01.06.2012 N 36, Волков Г.А. по доверенности от 10.04.2012 N 024 и удостоверению от 22.01.2003 N 880, Бут С.А. по доверенности;
от Минэкономразвития России - Афанасьева И.В. по доверенности от 18.02.2013 N 20-АБ;
от Росреестра - Афанасьева И.В. по доверенности от 28.12.2012 N 20/148-НН, Зайцева С.Ю. по доверенности от 11.03.2013 N 20/35-НА;
от Минюста России - Костецкая М.В. по доверенности от 27.12.2012 N 01/281-АК.
В обоснование несоответствия оспариваемых нормативных правовых актов перечисленным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, общества указали, что пункты 31 и 32 Порядка ведения кадастра предусматривают проверку сведений об объектах недвижимости и содержащих их документов на предмет выявления отсутствия предусмотренных Законом о кадастре оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета, результаты проверки оформляются протоколом. Однако не предусмотрено, с какими именно документами и сведениями сверяются представленные документы для осуществления кадастрового учета земельных участков.
Такое содержание проверки определено в оспариваемом письме Роснедвижимости N ВК/0877, где приведены виды проверок и содержание протокола проверки документов. В письме и приложении к нему значится проверка документов только на соответствие сведениям, которые содержатся в ГКН. Оспариваемые пункты Порядка ведения кадастра вызывают неоднозначное толкование и противоречат принципу правовой определенности, поэтому подлежат признанию недействующими полностью.
Сведения о границах ранее учтенных земельных участков, кадастровый учет которых был проведен в установленном законом порядке до дня вступления в силу Закона о кадастре, не занесены в кадастр. Однако границы таких участков были определены в соответствии с требованиями постановления Кабинета Министров СССР от 24.07.1991 N 507, постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.1992 N 622 и Указа Президента Российской Федерации от 11.12.1993 N 2130, действовавшими на момент их кадастрового учета только в виде графического отображения на чертеже (плане) границ земельного участка.
В силу части 2 статьи 7, частей 2 и 3 статьи 45 Закона о кадастре кадастровый учет участков, проводившийся до вступления в силу этого закона, является юридически действительным, а землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, документы государственного земельного кадастра являются федеральной собственностью, сведения о ранее учтенных объектах включаются в ГКН в сроки в порядке, установленные уполномоченным органом. Между тем, вопреки частям 2 и 3 статьи 45 Закона о кадастре пункт 5 Порядка включения сведений в кадастр устанавливает закрытый перечень источников для включения в ГКН сведений и документов о ранее учтенных объектах, в который не вошла указанная документация.
По мнению заявителей, пункт 2 Приказа N 1, вопреки части 3 статьи 45 Закона о кадастре, не содержит предписания органам кадастрового учета в срок до 01.01.2013 обеспечить включение в государственный кадастр недвижимости сведений и содержащих такие сведения документов о земельных участках, государственный кадастровый учет которых был осуществлен в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу Закона о кадастре или в переходный период его применения.
Из части 9 статьи 38 Закона о кадастре и пунктов 23, 71 Требований к подготовке межевого плана, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 24.11.2008 N 412, следует, что орган кадастрового учета при проведении проверки на предмет выявления отсутствия оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета, так же как и кадастровый инженер, обязан руководствоваться документами, определявшими местоположение границ земельного участка при его образовании.
Заявители считают оспариваемое письмо Роснедвижимости N ВК/0877 нормативным правовым актом, поскольку оно содержит обязательные для исполнения органами кадастрового учета правила поведения, рассчитано на многократное применение неопределенным кругом лиц. Данное письмо не было опубликовано в установленном порядке, поэтому не соответствует части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктам 8 - 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763, пункту 2 Правил подготовки нормативных правовых актов.
В подтверждение доводов о нарушении оспариваемыми актами прав собственности на землю общества сослались на вступившие в законную силу судебные акты по делам Арбитражного суда Московской области N А41-24974/11, N А41-141/12, N А41-45419/11, которыми отказано в удовлетворении заявлений общества "Беляная гора", общества "Аннинское" и общества "Тучковское" к Федеральному бюджетному учреждению "Кадастровая палата" по Московской области (далее - кадастровая палата), Администрации Рузского муниципального района Московской области (далее - администрация) об оспаривании актов администрации в предварительном согласовании места размещения объекта соответственно дачному некоммерческому товариществу "Стимул", ООО "Оникс-2000", ООО "Корсар" и возложении на кадастровую палату обязанности снять с кадастрового учета выбранные для этих обществ земельные участки.
По мнению заявителей, при образовании данных участков орган кадастрового учета не выявил пересечения их границ с ранее учтенными земельными участками, зарегистрированными за заявителями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) на праве собственности, в связи с отсутствием сведений о границах ранее учтенных участков в ГКН.
Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права обществ, как собственников ранее учтенных земельных участков, поскольку позволяют органу кадастрового учета осуществлять постановку на кадастровый учет не принадлежащих заявителям участков в границах их земельных участков без их согласия.
Минэкономразвития России и Росреестр требования заявителя не признали. Указали, что Порядок ведения кадастра, Приказ N 1 и утвержденный им Порядок включения сведений в кадастр приняты уполномоченным государственным органом, зарегистрированы в Минюсте России, опубликованы в установленном законом порядке, не противоречат действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя.
Кроме того, ответчики считают, что оспариваемое письмо Роснедвижимости N ВК/0877 не обладает признаками нормативного правового акта, а содержит разъяснение по конкретному вопросу, по своему содержанию носит рекомендательный характер. В судебном заседании представитель Роснедвижимости и Минэкономразвития России пояснил, что данное письмо в настоящее время не применяется, полагает, что производство по делу по данному требованию подлежит прекращению в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Минюст России в отзыве требования заявителей отклонил в части оспоренных Порядка ведения кадастра, Приказа N 1 и Порядка включения сведений в кадастр. Указал, что данные акты соответствуют действующему законодательству, приняты уполномоченным государственным органом, зарегистрированы в Минюсте России, опубликованы в установленном законом порядке. Полагает, что письмо Роснедвижимости N ВК/0877 содержит нормы права, является нормативным правовым актом и не могло быть издано в форме письма, поэтому производство по делу в этой части подлежит прекращению в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства и заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации считает, что заявление подлежит удовлетворению в части по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
Из письма Роснедвижимости N ВК/0877 следует, что оно издано во исполнение Приказа Минюста России от 20.02.2008 N 35 "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости", который впоследствии признан утратившим силу, в том числе для разъяснения пункта 32.
Приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42 утвержден новый Порядок ведения кадастра недвижимости, текст пункта 32 не изменен.
В статье 26 Закона о кадастре предусмотрены основания приостановления осуществления кадастрового учета, порядок и сроки вынесения органом кадастрового учета соответствующего решения.
Пунктом 32 Порядка ведения кадастра установлено, что результаты проверки сведений об объектах недвижимости и содержащих такие сведения документов на предмет выявления отсутствия предусмотренных Законом о кадастре оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета оформляются протоколом, в котором отражается принятое по каждому показателю проверки решение.
Оспариваемое письмо Роснедвижимости дополняет действующее законодательство о кадастровом учете объектов недвижимости, поскольку устанавливает виды проводимых проверок представленных на кадастровый учет документов и утверждает форму и содержание протокола проверки.
В пункте 1 оспариваемого письма содержится императивное указание для всех органов кадастрового учета с 01.03.2008 проводить проверку представленных для кадастрового учета документов и результаты проверки оформлять протоколом в утвержденной данным письмом форме.
Таким образом, оспариваемое письмо является нормативным правовым актом, поскольку содержит правила поведения, не предусмотренные федеральным законодательством, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, которые включены, в том числе и в утвержденные этим письмом приложения.
В соответствии с пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается.
Нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11 раздела II указанных Правил).
Прошедшие государственную регистрацию нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункты 8, 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763).
В части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации провозглашено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с пунктом 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Между тем оспариваемое письмо не направлялось для регистрации в Минюст России и официально не опубликовано.
Издание нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в виде письма, отсутствие его регистрации и официального опубликования противоречит Указу Президента РФ от 23.05.1996 N 763, Правилам подготовки нормативных правовых актов.
Поскольку оспариваемый акт содержит положения нормативного характера и были допущены нарушения требований к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, у суда не имеется оснований для прекращения производства по делу, поскольку такой акт рассматривается заявителями как действующий и нарушающий их права и законные интересы.
При таких обстоятельствах нормативный правовой акт - письмо Роснедвижимости N ВК/0877 подлежит признанию не действующим полностью, как не вступивший в силу.
Иные обстоятельства по делу в части требования об оспаривании письма не подлежат исследованию судом, в том числе не проводится проверка соответствия оспариваемых заявителями положений указанным ими нормам Закона о кадастре.
В остальной части заявленные требования удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.
В соответствии с частью 10 статьи 4 Закона о кадастре ведение ГКН осуществляется органом кадастрового учета в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности.
Согласно пункту 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2008 N 437 (далее - Положение) Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии.
Минэкономразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (пункт 2 Положения).
В соответствии с пунктом 5.2.18 Положения Минэкономразвития России определяет порядок ведения государственного кадастра недвижимости, кадастрового деления территории Российской Федерации и присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров, осуществления государственного кадастрового учета, формы необходимых документов и требования к их оформлению.
Указанные акты зарегистрированы в Минюсте России и официально опубликованы в установленном порядке.
Таким образом, оспариваемые нормативные акты - Порядок ведения кадастра, приказ от 11.01.2011 N 1 и утвержденный им Порядок включения сведений приняты уполномоченным органом с соблюдением требований к форме актов, порядку их принятия и введения в действие.
В соответствии со статьей 48 Закон о кадастре вступил в силу с 01.03.2008, за исключением части 6 статьи 47, вступившей в силу со дня официального опубликования, и части 4 статьи 4, вступившей в силу с 01.01.2012.
Согласно пункту 2 статьи 1 Закона о кадастре ГКН является систематизированным сводом сведений, в том числе об учтенном в соответствии с данным Федеральным законом недвижимом имуществе.
В статье 4 Закона о кадастре определены основные принципы ведения ГКН, к которым относятся, в том числе единство технологии его ведения на всей территории Российской Федерации и обеспечение общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений.
ГКН постоянно обновляется и является источником актуальных сведений.
Кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в ГКН сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе (пункт 3 статьи 1 Закона о кадастре).
Согласно части 1 статьи 45 Закона о кадастре кадастровый учет или государственный учет объектов недвижимости, осуществленные в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу Закона о кадастре или в переходный период его применения признается юридически действительным, и такие объекты считаются объектами недвижимости, учтенными в соответствии с Законом о кадастре (далее - ранее учтенные объекты недвижимости). При этом объекты недвижимости, кадастровый или государственный учет которых не осуществлен, но права на которые зарегистрированы и не прекращены и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера в порядке, установленном в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - объекты недвижимости с условными номерами), также считаются ранее учтенными объектами недвижимости.
В части 2 статьи 45 Закона о кадастре предусмотрено, что землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, документы государственного земельного кадастра являются федеральной собственностью. Хранение и использование указанных документов и документации осуществляются в установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти порядке.
К землеустроительной документации, включенной в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, относятся документы, полученные в результате проведения землеустройства в соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (далее - Закон о землеустройстве).
Статья 19 Закона о землеустройстве (в первоначальной редакции) устанавливала перечень видов землеустроительной документации, который включал, в том числе материалы межевания объектов землеустройства; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства.
В силу статьи 17 Закона о землеустройстве межевание границ земельных участков представляет собой работы по установлению на местности границ участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат. Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы: определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства; изготовление карты (плана) объекта землеустройства.
Карта (план) объекта землеустройства используется при нанесении его границ на соответствующую дежурную кадастровую карту (статья 20 Закона о землеустройстве).
Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны (статья 18 Закона о землеустройстве).
Землеустроительная документация, согласованная и утвержденная в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, подлежала включению в землеустроительное дело и в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства были обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, является федеральной собственностью и не подлежит приватизации (статьи 22 - 24 Закона о землеустройстве).
Состав документов государственного земельного кадастра был определен статьей 13 Федерального закона от 02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (далее Закон N 28-ФЗ, признан утратившим силу Федеральным законом от 13.05.2008 N 66-ФЗ) и включал, в том числе Единый государственный реестр земель, кадастровые дела, дежурные кадастровые карты (планы).
Земельные участки заявителей были поставлены на государственный кадастровый учет в 2003 - 2004 годах в период действия Закона N 28-ФЗ.
В соответствии с пунктом 2 статьи 17 Закона N 28-ФЗ (в редакции от 02.01.2000, от 22.08.2004 и от 30.06.2006) сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках подлежали внесению в документы государственного земельного кадастра как на основании данных о межевании земельных участков, так и сведений, представленных правообладателями земельных участков, а также результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий.
Редакция данного пункта статьи 17 Закона N 28-ФЗ была изменена Федеральным законом от 04.12.2006 N 201-ФЗ, которым было установлено, что сведения о площади, местоположении земельных участков, об их количественных, качественных, экономических и иных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании материалов геодезических и картографических работ, землеустройства, лесоустройства, иных обследований и изысканий.
Таким образом, на момент кадастрового учета земельных участков заявителей Закон N 28-ФЗ допускал внесение в государственный земельный кадастр сведений о площади и местоположении земельных участков на основании сведений, представленных правообладателями земельных участков.
В соответствии со статьей 19 Закона N 28-ФЗ для проведения кадастрового учета земельных участков заинтересованные правообладатели земельных участков подают заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков. Проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает в себя проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел.
Из статьи 1 данного закона следует, что межевание земельного участка - это мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности.
Сведения о местоположении земельного участка вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельного участка (статья 17 Закона N 28-ФЗ).
В целях реализации положений Закона N 28-ФЗ и в связи с введением в действие Земельного кодекса Российской Федерации приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 02.10.2002 N П/327 утверждены Требования к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет (далее - Требования, приказ утратил силу с 01.01.2009 в связи с изданием приказа Минэкономразвития России от 24.11.2008 N 412).
В соответствии с пунктами 3 - 6 Требований и приложений N 1 - 5 к ним документы о межевании, представляемые для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет, а также для внесения в государственный земельный кадастр уточненных сведений о ранее учтенных земельных участках оформляются в виде описаний земельных участков (далее - описание), которое представляет собой документ, оформляемый на основании материалов межевания и (или) иной землеустроительной документации о формировании вновь образуемых (образовании новых) земельных участков или уточнении сведений о ранее учтенных земельных участках. При оформлении описаний используется градостроительная и иная документация, содержащая необходимые для государственного кадастрового учета земельных участков сведения. Описание должно содержать сведения о местоположении, площади, категории земель и разрешенном использовании земельных участков, а также описание границ земельных участков и их отдельных частей. Описание содержало чертеж земельных участков, описание границ с координатами XY и описание закрепления на местности условно обозначенных точек.
В силу пункта 1 статьи 22 Закона N 28-ФЗ, при необходимости уточнить сведения о площади и (или) месторасположении границ земельного участка, уже прошедшего кадастровый учет, уточнение этих сведений осуществлялось по заявке правообладателя в порядке, установленном названным Законом для проведения кадастрового учета.
Согласно пункту 2 статьи 19 Закона N 28-ФЗ в рамках процедуры кадастрового учета обязанность по представлению документов о межевании земельного участка возлагалась на заинтересованного правообладателя.
При этом допускалось проведение государственного кадастрового учета земельного участка исходя из его площади, уточненной по результатам межевания, если для проведения учета был представлен правоустанавливающий документ, содержащий не соответствующие межеванию сведения о площади участка (пункт 6.1 статьи 19 Закона N 28-ФЗ, введенный Федеральным законом от 30.06.2006 N 93-ФЗ).
Следовательно, Закон N 28-ФЗ предусматривал требования к основаниям и порядку уточнения площади и границ земельных участков, ранее прошедших кадастровый учет.
Таким образом, Закон о землеустройстве, Закон N 28-ФЗ и Требования предусматривали составление документов по определению границ земельных участков с описанием их координат.
Следовательно, в случае, если в государственный земельный кадастр были внесены сведения о земельных участках без описания границ, правообладатели были вправе уточнить сведения о земельных участках путем составления описания с определением границ.
Документы по описанию границ земельных участков входили в состав землеустроительной документации, экземпляр которой подлежал передаче для включения в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства. Документы по определению границ земельных участков также входили в состав документов государственного земельного кадастра.
Утверждения заявителей о том, что при наличии проектов внутрихозяйственного землеустройства, а также иных документов, в которых границы ранее учтенных участков были определены только в виде графического отображения на чертеже (плане), в том числе фрагмента дежурной кадастровой карты с графическим пунктирным отображением участка, границы таких участков считаются установленными, не соответствуют приведенным выше нормам права.
Нормы части 2 статьи 45 Закона о кадастре аналогичны нормам статьи 24 Закона о землеустройстве.
Согласно пункту 2.1.1 Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства", утвержденного приказом Минэкономразвития от 14.11.2006 N 376 информация, содержащаяся в государственном фонде данных, является открытой и общедоступной, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа и предоставляется по запросу заинтересованных лиц.
Таким образом, землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, находится у правообладателей земельных участков и в государственном фонде данных в случае, если правообладатель передал экземпляр документации в фонд. При отсутствии такой документации у правообладателя и наличии ее в государственном фонде данных, правообладатель вправе запросить необходимые документы из государственного фонда данных.
ГКН состоит из реестра объектов недвижимости, кадастровых дел и кадастровых карт (часть 1 статьи 13 Закона о кадастре).
Реестр объектов недвижимости представляет собой систематизированный свод записей об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах (часть 2 статьи 13 Закона о кадастре).
Кадастровые дела представляют собой совокупность скомплектованных и систематизированных документов, на основании которых внесены соответствующие сведения в ГКН (часть 3 статьи 13 Закона о кадастре).
Кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической и текстовой формах воспроизводятся внесенные в ГКН сведения, в том числе о земельных участках (часть 4 статьи 13 Закона о кадастре).
Таким образом, землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, и документы государственного земельного кадастра частью кадастра недвижимости не являются.
В Законе о кадастре отсутствуют нормы, обязывающие органы кадастрового учета при осуществлении кадастровых процедур запрашивать в государственном фонде данных соответствующую документацию и осуществлять проверку представленных на кадастровый учет сведений и документов об объекте недвижимости на соответствие землеустроительной документации и документам государственного земельного кадастра.
В силу части 3 статьи 45 Закона о кадастре сведения о ранее учтенных объектах недвижимости с учетом предусмотренного статьей 7 данного Федерального закона состава сведений (в том числе сведений об уникальных характеристиках объекта недвижимости) и содержащие такие сведения документы включаются в соответствующие разделы государственного кадастра недвижимости в сроки и в порядке, которые установлены органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.
Данная норма соответствует нормам ранее действовавшего Закона N 28-ФЗ и Закона о землеустройстве, поскольку при составлении землеустроительной документации и документов государственного земельного кадастра подлежали определению границы земельных участков, которые в силу части 3 статьи 45 и статьи 7 Закона о кадастре подлежат включению в ГКН.
В случае наличия у правообладателей землеустроительной документации, составленной в соответствии с нормами Закона N 28-ФЗ, Закона о землеустройстве и Требований, и представления ее на государственный кадастровый учет в период действия Закона N 28-ФЗ, координаты границ земельных участков подлежали внесению в государственный земельный кадастр и впоследствии в ГКН. В этом случае границы земельных участков являются установленными.
В случае возникновения у правообладателей права собственности на земельные участки до момента вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ), такое право признается юридически действительным при отсутствии их государственной регистрации, введенной данным законом.
При этом пунктом 21 Порядка ведения кадастра предусмотрено, что орган кадастрового учета на основании заявления правообладателя, а также правоустанавливающих и подтверждающих право документов выносит решение о внесении в ГКН сведений с присвоением им статуса "ранее учтенных объектов недвижимости". К таким документам указанный пункт, в частности, относит свидетельства о праве собственности, праве пожизненно наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования на землю, оформленные в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.1992 N 177; государственные акты, удостоверяющие право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей граждан, предприятий, учреждений, организаций или крестьянских (фермерских) хозяйств, оформленные в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 17.09.1991 N 493; свидетельства на право собственности на землю, оформленные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.10.1993 N 1767.
Внесение сведений о ранее учтенных объектах недвижимости в ГКН сопровождается присвоением следующего по порядку в кадастровом квартале, в котором расположен такой объект недвижимости, кадастрового номера (пункт 22 Порядка ведения кадастра).
Из пункта 4 Порядка ведения кадастра следует, что внесение сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, постановка на кадастровый учет объекта недвижимости, а также учет изменений объекта недвижимости являются разными кадастровыми процедурами, выполнение которых сопровождается принятием соответствующего решения.
В случаях внесения в ГКН сведений о земельных участках, право на которые возникло у правообладателей до вступления в силу Закона N 122-ФЗ на основании свидетельств и государственных актов 1992 - 1993, и у таких правообладателей отсутствовали документы об установлении границ, они вправе были составить документы по описанию границ и уточнить сведения о границах в государственном земельном кадастре по правилам Закона N 28-ФЗ.
Частью 4 статьи 6 Закона о кадастре установлено, что для ведения ГКН используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат.
До 1 января 2012 года могли применяться системы координат, которые использовались при ведении государственного земельного кадастра до дня вступления в силу данного Федерального закона, если в отношении соответствующей территории не установлены предусмотренные частью 4 статьи 6 указанного закона местные системы координат (часть 5 статьи 47 Закона о кадастре).
Частью 7 статьи 38 Закона о кадастре предусмотрено, что местоположение границ земельного участка устанавливается в межевом плане посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части.
Таким образом, в случаях осуществления кадастрового учета земельного участка в соответствии с установленным порядком до вступления в силу Закона о кадастре и наличии сведений о местоположении границ этого участка, такие сведения подлежат внесению в ГКН. Границы ранее учтенных земельных участков считаются установленными в системе координат, которая использовалась при ведении государственного земельного кадастра.
Границы ранее учтенных земельных участков, определенные в соответствии с законодательством, действовавшим в период их установления до вступления в силу Закона о кадастре, могут быть уточнены в соответствии с Законом о кадастре с применением координат характерных точек путем составления межевого плана. Сведения об уточненных границах подлежат внесению в кадастр правилам кадастровой процедуры о внесении изменений в сведения об объекте недвижимости.
В пунктах 31 и 32 Порядка ведения кадастра установлено, что сведения об объектах недвижимости и содержащие их документы проверяются на предмет выявления отсутствия предусмотренных Законом о кадастре оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастрового учета. При проверке документов, представленных в целях устранения оснований приостановления осуществления кадастрового учета, проверяется наличие в представленных документах необходимых для возобновления осуществления кадастрового учета сведений, а также соблюдение установленного срока такого приостановления. Результаты проверки оформляются протоколом, в котором отражается принятое по каждому показателю проверки решение.
На основании части 3 статьи 45 данного Закона разработан порядок включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 11.01.2011 N 1.
Оспариваемым заявителями пунктом 2 Приказа N 1 Росреестру предписано в срок до 01.01.2013 обеспечить включение в ГКН сведений и содержащих такие сведения документов о ранее учтенных зданиях, сооружениях, помещениях, объектах незавершенного строительства, а также о земельных участках, государственный кадастровый учет которых не осуществлен, но права на которые зарегистрированы и не прекращены и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера в порядке, установленном в соответствии с Законом N 122-ФЗ.
Заявители полагают, что Минэкономразвития России должно было поручить Росреестру в указанный срок также обеспечить включение в ГКН сведений об объектах недвижимости, кадастровый учет или государственный учет объектов недвижимости которых был осуществлен в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу данного Федерального закона или в переходный период его применения.
В пункте 5 Порядка включения сведений в кадастр предусмотрен перечень источников для включения в ГКН сведений и содержащих данные сведения документов о ранее учтенных объектах недвижимости являются, к которым отнесены: 1) сведения и содержащие данные сведения документы ЕГРП; 2) сведения и содержащие данные сведения документы Единого государственного реестра объектов капитального строительства; 3) технические и кадастровые паспорта зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, хранящиеся в архивах органов и организаций по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации; 4) акты органов государственной власти или органов местного самоуправления об утверждении результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости (в части сведений о кадастровой стоимости ранее учтенных объектов недвижимости).
Заявители полагают, что в данный перечень подлежит включению также землеустроительная документация, включенная в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, и документы государственного земельного кадастра.
Основания и порядок приостановления кадастрового учета урегулированы статьей 26 Закона о кадастре.
В пунктах 1 и 2 части 2 статьи 26 Закона о кадастре предусмотрены основания приостановления осуществления кадастрового учета, в случаях, если: имеются противоречия между сведениями об объекте недвижимости, содержащимися в представленных заявителем для осуществления такого кадастрового учета документах, и кадастровыми сведениями о данном объекте недвижимости (за исключением случаев, если при осуществлении такого кадастрового учета вносятся изменения в указанные кадастровые сведения); одна из границ земельного участка, о кадастровом учете которого представлено заявление, пересекает одну из границ другого земельного участка, сведения о котором содержатся в государственном кадастре недвижимости (за исключением случая, если другой земельный участок является преобразуемым объектом недвижимости).
Поскольку в силу статьи 13 Закона о кадастре землеустроительные дела не являются частью кадастра недвижимости, границы земельных участков вносятся в ГКН только в виде описания их координат, а сведения о ранее учтенных земельных участках, не прошедших кадастровую процедуру учета изменений объекта недвижимости с представлением межевого плана, не содержат описания границ с установленными координатами, у органа кадастрового учета отсутствуют установленные статьей 26 основания для приостановления кадастрового учета объекта недвижимости, поскольку Закон о кадастре не наделил органы кадастрового учета обязанностью самостоятельно для каждого ранее учтенного земельного участка без определения границ запросить сведения в государственном фонде данных или составить межевой план и определить границы с указанием характерных точек.
По изложенным выше основаниям Росреестр также не вправе обеспечить включение в ГКН сведений о ранее учтенных земельных участках, поскольку сведения об этих объектах, в том числе о границах, либо уже содержатся в ГКН, поскольку были включены в государственный земельный кадастр при кадастровом учете, либо подлежат уточнению по заявлению правообладателей с составлением межевого плана.
Также по изложенным выше основаниям соответствует приведенным выше нормам права отсутствие землеустроительной документации, включенной в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, и документов государственного земельного кадастра в пункте 5 Порядка включения сведений в кадастр.
При уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае если указанные в настоящей части документы отсутствуют, границами земельного участка являются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка (часть 9 статьи 38 Закона о кадастре).
Форма межевого плана и требования к его подготовке, в том числе особенности подготовки межевого плана в отношении земельных участков, указанных в части 10 статьи 25 данного Федерального закона, устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений (часть 12 статьи 38 Закона о кадастре).
Пунктами 23, 71 Приказа Минэкономразвития России от 24.11.2008 N 412 "Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков" (Приказ N 412) установлено, что документы, определявшие в соответствии с законодательством Российской Федерации местоположение границ земельного участка при его образовании и проекты перераспределения земель сельскохозяйственного назначения используются в случаях, предусмотренных федеральными законами, для подготовки межевого плана. Землеустроительная документация и картографические материалы используются также для оформления графической части межевого плана.
Таким образом, из норм частей 9, 12 статьи 38 Закона о кадастре и пунктов 23, 71 Приказа N 412 прямо следует, что они регулируют кадастровую процедуру внесения изменений в сведения об объекте недвижимости и составление межевого плана, поэтому не свидетельствуют о несоответствии этим нормам пунктов 31 и 32 Порядка ведения кадастра.
На основании изложенного арбитражный суд считает пункты 31 и 32 Порядка ведения кадастра соответствующими пунктам 1 и 2 части 2 статьи 26, частям 9, 12 статьи 38, частям 1, 2, 3 статьи 45 Закона о кадастре; пункт 2 приказа N 1 в оспариваемой части соответствующим части 3 статьи 45 Закона о кадастре; пункт 5 Порядка включения сведений в кадастр в оспариваемой части соответствующим частям 9, 12 статьи 38 и частям 2 и 3 статьи 45 Закона о кадастре и отказывает в удовлетворении требований в указанной части.
Арбитражный суд также приходит к выводу об отсутствии нарушения оспариваемыми положениями нормативных правовых актов прав и законных интересов, как самих заявителей, так и неопределенного круга лиц, на которых распространяются оспариваемые положения нормативных правовых актов.
Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим с юридических лиц подлежит взысканию государственная пошлина в размере 2000 рублей. В связи с тем, что обществом "Беляная гора" при обращении в арбитражный суд государственная пошлина уплачена в размере 4 000 рублей, а обществами "Аннинское" и "Тучковское" не уплачивалась, арбитражный суд взыскивает с каждого заявителя в доход федерального бюджета государственную пошлину в недостающем размере, исходя из количества заявленных требований.
В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и с учетом частичного удовлетворения заявленных требований с Росреестра в пользу заявителей подлежат взысканию судебные расходы по уплате государственной пошлины пропорционально удовлетворенным требованиям в размере 2 000 рублей каждому. В остальной части в связи с отказом в удовлетворении заявленных требований расходы по уплате государственной пошлины возмещению не подлежат.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 194 - 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
решил:
признать недействующим письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 04.03.2008 N ВК/0877 "О подготовке документов для целей обеспечения ведения государственного кадастра недвижимости", как не вступившее в силу.
В удовлетворении остальной части требований закрытого акционерного общества "Земельное общество "Беляная гора", закрытого акционерного общества "Земельное общество "Аннинское", закрытого акционерного общества "Земельное общество "Тучковское" отказать.
Признать пункты 31 и 32 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42 "Об утверждении порядка ведения государственного кадастра недвижимости" соответствующими пунктам 1 и 2 части 2 статьи 26, частям 9, 12 статьи 38, частям 1, 2, 3 статьи 45 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".
Признать пункт 2 приказа Минэкономразвития России от 11.01.2011 N 1 "О сроках и порядке включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости" в части установления срока включения в государственный кадастр недвижимости сведений (до 01.01.2013) только о земельных участках, государственный кадастровый учет которых не осуществлен, но права на которые зарегистрированы и не прекращены, и которым присвоены органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, условные номера, соответствующим части 3 статьи 45 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".
Признать пункт 5 Порядка включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 11.01.2011 N 1 "О сроках и порядке включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости" в части отсутствия среди перечисленных источников для включения в государственный кадастр недвижимости сведений и содержащих данные сведения документов о ранее учтенных в установленном порядке земельных участках землеустроительной документации, включенной в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, и документов государственного земельного кадастра, соответствующим частям 9, 12 статьи 38 и частям 2 и 3 статьи 45 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".
Взыскать с закрытого акционерного общества "Земельное общество "Беляная гора" в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 4 000 (четыре тысячи) рублей.
Взыскать с закрытого акционерного общества "Земельное общество "Аннинское" в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 8 000 (восемь тысяч) рублей.
Взыскать с закрытого акционерного общества "Земельное общество "Тучковское" в доход федерального бюджета государственную пошлину в размере 8 000 (восемь тысяч) рублей.
Взыскать с Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии расходы по уплате государственной пошлины в пользу закрытого акционерного общества "Земельное общество "Беляная гора" 2000 (две тысячи) рублей.
Взыскать с Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии расходы по уплате государственной пошлины в пользу закрытого акционерного общества "Земельное общество "Аннинское" 2000 (две тысячи) рублей.
Взыскать с Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии расходы по уплате государственной пошлины в пользу закрытого акционерного общества "Земельное общество "Тучковское" 2000 (две тысячи) рублей.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть оспорено в порядке надзора в срок, установленный статьей 292 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий судья
Г.Г.ПОПОВА
Судья
О.М.КОЗЫРЬ
Судья
Е.М.МОИСЕЕВА