Решение Верховного Суда РФ от 11.08.2009 N ГКПИ09-678
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 11 августа 2009 г. N ГКПИ09-678
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,
при секретаре Гудковой Е.Ю.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Никитина Игоря Анатольевича о признании частично недействующими подпунктов "а", "б" пункта 60, пунктов 62, 63.5 - 63.7, 63.9, 63.12, 63.13, 65.2, 66.4, 67.2.1, 67.2.2, подпункта "б" пункта 67.2.3, пунктов 67.4, 67.5.1 - 67.5.3, 68.1 - 68.7, 69.1 - 69.6, 71, 74, 75.1, 75.2, 75.2.1, 75.2.6, 78, 79, 80 Правил рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденных Приказом Федерального агентства по рыболовству от 27 октября 2008 г. N 272,
установил:
Приказом Федерального агентства по рыболовству от 27 октября 2008 г. N 272 утверждены Правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна (далее - Правила). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 24 декабря 2008 г. N 12952 и официально опубликован в "Российской газете", N 22, 11 февраля 2009 г.
Никитин И.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими подпунктов "а", "б" пункта 60, пунктов 62, 63.5, 63.9, 65.2, 66.4, 67.2.1, 67.2.2, 67.2.3 - 6, 67.4, 67.5.1, 67.5.2, 67.5.3, 68.1 - 68.7, 69.1 - 69.6, 71, 74, 75.1, 75.2, 75.2.1, 78, 80, в части определения путевки как документа, являющегося основанием для добычи (вылова) водных биоресурсов, пунктов 63.6, 63.7, 63.12, 63.13, 74, 75.2.6, 78, 79 в части использования сетных орудий лова (сети и неводы), пункта 67.4 Правил в части исключения из общего запрета на установленный срок, раздела IV Правил.
Свои требования заявитель мотивирует тем, что установленное оспариваемыми пунктами требование к гражданам получить согласие пользователя рыбопромысловым участком и заключить с ним договор не соответствует части 1 статьи 24 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Федеральный закон "О рыболовстве"), которой установлено право граждан осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, противоречит положениям Водного кодекса РФ, устанавливающим равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами (пункт 7 статьи 3), а также право каждого гражданина иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных нужд (часть 2 статьи 6).
По его мнению, обязанность заключить договор на оказание услуг на водоемах общего пользования с пользователями предпринимателями не соответствует принципам гражданского законодательства, основанным на признании равенства участников регулируемых им отношений и свободы договора (пункты 1, 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ).
Также он полагает, что Правила регулируют правоотношения между гражданами и предпринимателями, что относится к сфере гражданского законодательства.
Кроме этого заявитель указал, что Правилами допущено широкое применение сетных орудий лова (пункты 63.6, 63.7, 63.12, 63.13, 74, 75.2.6, 78), поэтому они должны были проходить государственную экологическую экспертизу и оценку воздействия на окружающую среду применением сетных орудий лова в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и статьями 32 и 33 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
В результате применения оспариваемых норм, которые, по его мнению, незаконно создают препятствия для осуществления любительского рыболовства, были нарушены его права и законные интересы.
В судебное заседание Никитин И.А. не явился, о дне слушания дела извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Представители Федерального агентства по рыболовству Тарасова А.А., Грушенко В.В., Субботин Д.С., Министерства юстиции Российской Федерации Михалевич В.И. возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что Правила утверждены Росрыболовством в соответствии со статьей 43.1 Федерального закона "О рыболовстве". Оспариваемые заявителем положения соответствуют статье 24 данного Закона, согласно которой любительское и спортивное рыболовство на рыбопромысловых участках осуществляется с согласия пользователей рыбопромысловыми участками (часть 4), а также пункту 6 части 1 статьи 34 этого Закона, которым установлено, что разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов удостоверяет право на изъятие водных биоресурсов из среды их обитания при осуществлении, в том числе и организации, любительского и спортивного рыболовства.
Выслушав возражения представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
В соответствии со статьей 43.1 Федерального закона "О рыболовстве" Правила утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна. Федеральное агентство по рыболовству в соответствии с Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. N 444, является федеральным органом исполнительной власти и самостоятельно принимает правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна (пункты 1, 5.3.6).
Следовательно, оспариваемые Правила утверждены Федеральным агентством по рыболовству в соответствии с предоставленной компетенцией.
Согласно Федеральному закону "О рыболовстве" законодательство о водных биоресурсах основывается на принципе платности использования водных биоресурсов, согласно которому любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (пункт 9 части 1 статьи 2); граждане вправе осуществлять любительское и спортивное рыболовство на водных объектах общего пользования свободно и бесплатно, если иное не предусмотрено данным Законом; ограничения любительского и спортивного рыболовства могут устанавливаться в соответствии со статьей 26 этого Закона; любительское и спортивное рыболовство на рыбопромысловых участках осуществляется с согласия пользователей рыбопромысловыми участками (части 1, 4 статьи 24).
Разделом IV Правил установлены правила добычи (вылова) водных биоресурсов в целях любительского и спортивного рыболовства.
Согласно указанному разделу для осуществления любительского и спортивного рыболовства на рыбопромысловых участках, не предоставленных для организации любительского и спортивного рыболовства, гражданам необходимо получить согласие пользователя рыбопромысловым участком (подпункт "а" пункта 60); на рыбопромысловых участках, предоставленных для организации указанного вида рыболовства, гражданам необходимо заключить договор об оказании услуг с пользователем, имеющим договор о предоставлении рыбопромыслового участка для организации указанного вида рыболовства (далее - путевка на добычу (вылов) водных биоресурсов). В путевке на добычу (вылов) водных биоресурсов должен быть указан объем водных биоресурсов, согласованный для добычи (вылова), и места добычи (вылова) в пределах рыбопромыслового участка, срок ее действия, иная информация (подпункт "б" пункта 60). Граждане, осуществляющие любительское и спортивное рыболовство на предоставленных для этих целей рыбопромысловых участках, водных объектах рыбохозяйственного значения или их частях, должны иметь при себе путевку на добычу (вылов) водных биоресурсов, паспорт или иной документ, удостоверяющий личность (пункт 62).
Доводы заявителя о противоречии данных положений Правил Федеральному закону "О рыболовстве" суд считает необоснованными.
Подпункт "а" пункта 60 Правил, предусматривающий получение гражданином согласия пользователя рыбопромысловым участком, не предоставленным для организации любительского и спортивного рыболовства, полностью соответствует части 4 статьи 24 Федерального закона "О рыболовстве".
В силу части 2 статьи 5 Федерального закона "О рыболовстве" договорные обязательства и иные отношения, связанные с оборотом водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, регулируются гражданским законодательством, если иное не установлено данным Законом.
Согласно части 5 статьи 24 указанного Закона водные биоресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям для осуществления предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг гражданам, осуществляющим любительское и спортивное рыболовство (организации любительского и спортивного рыболовства), на основании договоров, предусмотренных статьей 33.3 данного Закона.
По договору о предоставлении рыбопромыслового участка одна сторона - орган государственной власти обязуется предоставить другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю право на добычу (вылов) водных биоресурсов на рыбопромысловом участке. Договор о предоставлении рыбопромыслового участка заключается по результатам конкурса на право заключения такого договора (части 1, 3 статьи 33.3 Федерального закона "О рыболовстве").
В соответствии с примерным договором о предоставлении рыбопромыслового участка для организации любительского и спортивного рыболовства, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 1078, орган государственной власти предоставляет пользователю рыбопромысловый участок для организации любительского и спортивного рыболовства и право на добычу (вылов) водных биологических ресурсов.
Из приведенных положений следует, что коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, получившие в пользование рыбопромысловый участок для осуществления предпринимательской деятельности, связанной с оказанием услуг гражданам, осуществляющим любительское и спортивное рыболовство (организации любительского и спортивного рыболовства), вправе в соответствии с гражданским законодательством предоставлять гражданам право осуществлять на этом участке любительское или спортивное рыболовство.
Осуществление любительского и спортивного рыболовства на рыбопромысловых участках, предоставленных для организации указанного вида рыболовства, на основании договора об оказании услуг (путевки на добычу (вылов) водных биоресурсов) с пользователем рыбопромыслового участка, установленное подпунктом "б" пункта 60 Правил, не противоречит нормам гражданского законодательства и не нарушает принципы равенства участников регулируемых им отношений и свободы договора (пункты 1, 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ).
Оспариваемая норма, как видно из ее содержания, не регулирует гражданско-правовые отношения и не устанавливает обязанность граждан заключить договор об оказании услуг с определенным пользователем рыбопромыслового участка и на определенных условиях. Подпункт "б" пункта 60 Правил прав граждан не нарушает, т.к. данное положение распространяется только на рыбопромысловые участки, переданные в пользование организации или предпринимателю. Заключение договора на добычу (вылов) водных биоресурсов на водных объектах общего пользования не требуется. Кроме того, при утверждении перечня рыбопромысловых участков, установленного статьей 18 Федерального закона "О рыболовстве", органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечить предусмотренные частью 1 статьи 24 права граждан.
Из анализа подпункта "б" пункта 60 Правил в совокупности с другими положениями оспариваемых Правил следует, что путевка является документом, свидетельствующим о заключении между пользователем рыбопромыслового участка и гражданином договора возмездного оказания пользователем услуг гражданам по организации любительского и спортивного рыболовства и изъятия водных биоресурсов из среды их обитания; документом, подтверждающим разрешение соответствующего пользователя на добычу биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства.
Оформление факта заключения договора посредством выдачи путевки не противоречит федеральному закону, поскольку федеральным законом не установлена форма документа, подтверждающего заключение договора указанного вида.
Довод заявителя о том, что единственным разрешением на право рыболовства является выдаваемая в соответствии с требованиями статьи 37 Федерального закона "О животном мире" именная разовая лицензия, нельзя признать обоснованным, поскольку в силу статьи 42 данного Закона отношения в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов регулируются Федеральным законом "О рыболовстве", которым выдача лицензий не предусмотрена.
Нельзя признать обоснованными доводы заявителя о противоречии оспариваемых положений Водному кодексу РФ, устанавливающему равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами (пункт 7 статьи 3), а также право каждого гражданина иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных нужд (часть 2 статьи 6).
Согласно пункту 4 статьи 1 Водного кодекса РФ водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.
Оспариваемые положения регулируют правила добычи водных биоресурсов и ни в коей мере не ограничивают право заявителя на пользование водным объектом общего пользования и приобретение права пользования водными объектами.
По указанным выше основаниям не противоречат федеральному законодательству и пункты 62, 63.5, 63.9, 65.2, 66.4, 67.2.1, 67.2.2, подпункт "б" пункта 67.2.3, пункты 67.4, 67.5.1, 67.5.2, 67.5.3, 68.1, 68.2, 68.3, 68.4, 68.5, 68.6, 68.7, 69.1, 69.2, 69.3, 69.4, 69.5, 69.6, 71, 74, 75.1, 75.2, 75.2.1, 78, 80 Правил, в части указания путевки как документа, являющегося основанием для добычи (вылова) водных биоресурсов.
В соответствии со статьей 26 Федерального закона "О рыболовстве" в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства могут устанавливаться ограничения рыболовства, в т.ч. виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов; размер ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных биоресурсов и др.
В правилах рыболовства установлены ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства (пункт 3 части 3 статьи 43.1 Федерального закона "О рыболовстве").
Пунктами 63.6, 63.7, 63.12, 63.13, 74, 75.2.6, 78, 79 Правил установлены ограничения использования сетных орудий лова (сети и неводы) для пользователей рыбопромысловыми участками, предоставленными для организации любительского и спортивного рыболовства и граждан осуществлять любительское и спортивное рыболовство.
Федеральный закон "О рыболовстве" не запрещает использование таких орудий лова, как сети и неводы, за исключением рыболовных сетей из синтетических материалов (часть 4 статьи 26). Следовательно, Федеральное агентство по рыболовству в пределах своих полномочий вправе установить как использование сетей, так и ограничение их использования.
Доводы заявителя о необходимости при принятии Правил положительного заключения государственной экологической экспертизы являются необоснованными.
Согласно статье 20 Федерального закона "О животном мире", на которую ссылается заявитель, обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.
Принцип определения объема добычи (вылова) водных биоресурсов с учетом экологических факторов установлен пунктом 7.1 части 1 статьи 2 Федерального закона "О рыболовстве", необходимость проведения государственной экологической экспертизы при определении общего допустимого улова водных биоресурсов предусмотрена пунктом 7 Положения об определении и утверждении общего допустимого улова водных биологических ресурсов и его изменении, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2009 г. N 531.
Правилами установлены виды разрешенного рыболовства, нормативы, а также параметры и сроки разрешенного рыболовства, ограничения рыболовства, требования к сохранению водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, и при их принятии проведение государственной экологической экспертизы не требуется.
Пунктом 67 Правил установлены запретные сроки (периоды) для добычи (вылова) водных биоресурсов во внутренних пресноводных водных объектах рыбохозяйственного значения.
Согласно пункту 67.4 Правил запрещается любительское и спортивное рыболовство в следующие сроки во внутренних пресноводных водных объектах рыбохозяйственного значения, расположенных на территории Камчатского края (за исключением любительского и спортивного рыболовства, осуществляемого по путевкам на добычу (вылов) водных биоресурсов): на реках Авача, Плотникова, Быстрая (бассейн реки Большая) и их притоках - с 15 мая по 30 июня; на реке Камчатка: от впадения реки Еловка (Матера) до устья - с 1 мая по 30 июня.
Несостоятельным является довод заявителя о том, что установленное данной нормой исключение из общего запрета на лов рыбы для лиц, осуществляющих любительское и спортивное рыболовство по путевкам, направлено не на сохранение водных биоресурсов, а на ограничение рыболовства только для граждан, не имеющих путевки, что противоречит федеральному законодательству.
Пользователь по договору о предоставлении в пользование рыбопромыслового участка обязан соблюдать законодательство о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, осуществлять учет добываемых (вылавливаемых) водных биологических ресурсов на территории рыбопромыслового участка и охрану предоставленного ему рыбопромыслового участка, в случае причинения вреда (ущерба) водным биологическим ресурсам и (или) среде их обитания в результате своей деятельности компенсировать причиненный вред (ущерб) в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 8 Примерного договора).
В соответствии с оспариваемыми Правилами пользователи рыбопромысловыми участками, предоставленными для организации любительского и спортивного рыболовства, а также граждане не вправе превышать объем и количество добытых (выловленных) водных биоресурсов, установленные в путевке на добычу (вылов) водных биоресурсов (пункт 63.9). В то время как возможность осуществления рыболовства вне участков, предназначенных для организации любительского и спортивного рыболовства, не ограничена (пункт 58).
Таким образом, предоставление в пользование на определенных условиях водных биоресурсов одному пользователю на основании договора о предоставлении рыбопромыслового участка гарантирует сохранение биоресурсов на данном рыбопромысловом участке и контролируемую добычу.
Учитывая изложенное, оспариваемые заявителем нормы Правил основаны на Федеральном законе и не противоречат ему, изданы федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в пределах своей компетенции, не нарушают прав и свобод заявителя.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление Никитина Игоря Анатольевича о признании частично недействующими подпунктов "а", "б" пункта 60, пунктов 62, 63.5 - 63.7, 63.9, 63.12, 63.13, 65.2, 66.4, 67.2.1, 67.2.2, подпункта "б" пункта 67.2.3, пунктов 67.4, 67.5.1 - 67.5.3, 68.1 - 68.7, 69.1 - 69.6, 71, 74, 75.1, 75.2, 75.2.1, 75.2.6, 78, 79, 80 Правил рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденных Приказом Федерального агентства по рыболовству от 27 октября 2008 г. N 272, оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.А.ЕМЫШЕВА