Решение Верховного Суда РФ от 03.12.2008 N ГКПИ08-1904
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 3 декабря 2008 г. N ГКПИ08-1904
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,
при секретаре Александрове В.О.,
с участием прокурора Кротова В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ОАО "Монди Сыктывкарский ЛПК" о признании недействующими пунктов 11, 11.2, 22, абзацев 3 и 5 пункта 22.2 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 марта 2007 г. N 71, и Таблицы 4 Приложения N 1 к Методике,
установил:
Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, предназначена для исчисления размера вреда, причиненного водным объектам в результате нарушений требований водного законодательства Российской Федерации, приводящих или приведших к их загрязнению, засорению и/или истощению, и устанавливает общие принципы исчисления размера вреда, причиненного водным объектам, порядок исчисления размера вреда, определение массы вредных веществ, сброшенных в составе сточных вод и поступивших иным способом в водные объекты.
Открытое акционерное общество "Монди Сыктывкарский ЛПК" обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 11, 11.2, 22, абзацев 3 и 5 пункта 22.2 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной Приказом Минприроды России от 30 марта 2007 г. N 71, и Таблицы 4 Приложения N 1 к Методике. Как указывает заявитель, при принятии Методики нарушен установленный порядок, поскольку Методика не проходила государственную экологическую экспертизу. Правительство Российской Федерации не имело права делегировать федеральному органу исполнительной власти полномочий по установлению методики исчисления вреда, причиненного окружающей среде. Оспариваемые положения Методики противоречат федеральным законам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы Общества, к которому Управление Росприроднадзора по Республике Коми предъявило требования о возмещении вреда.
В суде представители ОАО "Монди Сыктывкарский ЛПК" Ахметшин Р.И., Белых Л.И., Гудкова Н.В., Извольская М.А., Пепеляев С.Г. поддержали заявленные требования и пояснили, что Методика использует произвольные показатели, что не позволяет обоснованно рассчитать вред, причиненный окружающей среде действиями конкретного предприятия.
Представители заинтересованных лиц Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Барышников А.А., Шатров Е.И., Министерства юстиции Российской Федерации Мартынова Т.В. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что Методика издана в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти. Оспариваемые положения Методики соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов водопользователей.
Выслушав объяснения представителей ОАО "Монди Сыктывкарский ЛПК" Ахметшина Р.И., Белых Л.И., Гудковой Н.В., Извольской М.А., Пепеляева С.Г., представителей Минприроды России Барышникова А.А., Шатрова Е.И., Минюста России Мартыновой Т.В., пояснения специалистов Кузьмич В.Н., Пономаревой Л.С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Кротова В.А., полагавшего, что заявление не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 20 марта 2007 г. N 71 утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, которая согласована с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 15 мая 2007 г., регистрационный номер 9471, опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" N 28, 09.07.2007.
Водный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2007 г., предусматривает, что методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные ему федеральным законом полномочия, Постановлением от 4 ноября 2006 г. N 639 установило, что методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, разрабатывается и утверждается Министерством природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду. Данный Федеральный закон определяет экологическую экспертизу как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, является нормативным правовым актом и не относится к нормативно-техническим и инструктивно-методическим документам, для принятия которых необходимо проведение государственной экологической экспертизы. Поскольку Методика не является объектом государственной экологической экспертизы, то не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований доводы заявителя о нарушении установленного порядка ее принятия.
В соответствии с пунктом 11 Методики исчисление размера вреда, причиненного водному объекту сбросом вредных (загрязняющих) веществ в составе сточных вод, производится по формуле N 1:
где: У - размер вреда, тыс. руб.;
Квг - коэффициент, учитывающий природно-климатические условия в зависимости от времени года, определяется в соответствии с таблицей 1 приложения 1 к данной Методике;
Кдл - коэффициент, учитывающий длительность негативного воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект при непринятии мер по его ликвидации, определяется в соответствии с таблицей 2 приложения 1 к настоящей Методике;
Кв - коэффициент, учитывающий экологические факторы (состояние водных объектов), определяется в соответствии с таблицей 3 приложения 1 к настоящей Методике;
Кин - коэффициент индексации, учитывающий инфляционную составляющую экономического развития, определяется в соответствии с п. 11.1 настоящей Методики;
Mi - масса сброшенного i-го вредного (загрязняющего) вещества определяется по каждому ингредиенту загрязнения в соответствии с разделом IV настоящей Методики;
Hi - таксы для исчисления размера вреда от сброса i-го вредного (загрязняющего) вещества в водные объекты определяются в соответствии с таблицей 4 Приложения 1 к настоящей Методике;
Киз - коэффициент, учитывающий интенсивность негативного воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект, определяется в соответствии с п. 11.2 настоящей Методики.
Элементы формулы исчисления размера вреда отражают основные факторы, влияющие на его величину, и к которым относятся водохозяйственная ситуация и значимость состояния водных объектов, природно-климатические условия, длительность и интенсивность воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект, учитываемые при исчислении размера вреда.
Ссылки заявителя на то, что оспариваемые пункты Методики лишь косвенно учитывают фоновые концентрации загрязняющих веществ водного объекта, при установлении предприятиям нормативов допустимых сбросов, не учитывают ассимилирующие способности водных объектов, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Суд при рассмотрении требований о признании недействующими нормативных правовых актов не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность федерального органа исполнительной власти и дополнять нормативные правовые акты.
В Методике в качестве нормативов оценки качества воды водных объектов используются предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ для водных объектов, имеющих рыбохозяйственное значение, ПДКр/х. Так, пункт 11.2 Методики определяет, что коэффициент Киз, учитывающий интенсивность воздействия вредных (загрязняющих) веществ на водный объект, устанавливается в зависимости от превышения фактической концентрации вредного (загрязняющего) вещества при сбросе над установленной ПДКр/х для него и принимается в размере:
равном 1 при превышениях более 1 и до 10 ПДКр/х;
равном 5 при превышениях более 10 и до 50 ПДКр/х;
равном 10 при превышениях более 50 ПДКр/х.
Приказом Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 28 апреля 1999 г. N 96 "О рыбохозяйственных нормативах" утвержден Перечень рыбохозяйственных нормативов: предельно допустимые концентрации (ПДК) и ориентировочно безопасные уровни воздействия (ОБУВ) вредных веществ для воды водных объектов, имеющих рыбохозяйственное значение". Данных, свидетельствующих, что названный нормативный акт является недействующим и не подлежит применению, суду не представлено.
Согласно пункту 22 Методики масса сброшенного вредного (загрязняющего) вещества в составе сточных вод при наличии документов, на основании которых возникает право пользования водными объектами, определяется по формуле N 10:
Mi - масса сброшенного i-го вредного (загрязняющего) вещества, т;
i - загрязняющее вещество, по которому исчисляется размер вреда;
Q - расход сточных вод с превышением содержания i-го вредного (загрязняющего) вещества определяется по приборам учета, а при их отсутствии - расчетным путем в соответствии с документами, на основании которых возникает право пользования водными объектами, и иными документами, регламентирующими порядок расчета объема сброса сточных вод, м3/час;
Сф - средняя фактическая за период сброса концентрация i-го вредного (загрязняющего) вещества в сточных водах, определяемая по результатам анализов аттестованной и (или) аккредитованной лаборатории как средняя арифметическая из общего количества результатов анализов за период времени T, мг/л;
Сд - концентрация i-го вредного (загрязняющего) вещества, исходя из которой установлен предельно допустимый или временно согласованный норматив (лимит) сброса, мг/л;
T - продолжительность сброса сточных вод с повышенным содержанием вредных (загрязняющих) веществ, определяемая с момента обнаружения сброса до его прекращения, час;
Масса сброшенного i-го вредного (загрязняющего) вещества является одним из элементов, входящих в формулу, по которой производится исчисление размера вреда. Ссылки заявителя на то, что используемая в формулах Методики разность концентраций Сф и Сд не свидетельствуют об изменении показателей состояния водного объекта по сравнению с фоновыми концентрациями, не могут рассматриваться как противоречие действующему законодательству. Водный кодекс РФ в части 6 статьи 56 устанавливает запрет на сброс в водные объекты сточных вод, содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты. Согласно положениям Методики исчисление размера вреда основано на изменении качественного состояния водного объекта.
Представленные суду заключения: специалиста Кузьмич В.Н. (т. 1 л.д. 224 - 236), специалиста Пономаревой Л.С. (т. 2 л.д. 1 - 20), Всероссийского научно-исследовательского института гидрогеологии и инженерной геологии (т. 2 л.д. 47 - 50), Института экологических проблем Севера (т. 1 л.д. 76 - 84) свидетельствуют, что приведенные в Методике показатели и коэффициенты вызывают сомнение. Между тем данные обстоятельства не могут расцениваться как противоречие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющем большую юридическую силу.
Абзацами 3 и 5 пункта 22.2 Методики определено, что за момент окончания сброса принимается дата регистрации в органе исполнительной власти, осуществляющем федеральный и (или) региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных ресурсов, отчета об устранении нарушений, приведших к нанесению вреда, с представлением результатов аналитического исследования водного объекта.
В случае невыполнения нарушителем водного законодательства мероприятий по снижению концентраций вредных (загрязняющих) веществ в сбрасываемых сточных водах до установленных в документе, на основании которого возникает право пользования водным объектом, в сроки, указанные в предписании, выданном органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный и (или) региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных ресурсов, датой окончания сброса принимается последнее число декабря года, в котором обнаружено экологическое правонарушение.
Доводы заявителя о том, что данная норма устанавливает меру ответственности водопользователя, не основаны на законе. Водный кодекс РФ предусматривает осуществление государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (статья 36). Правительством Российской Федерации Постановлением от 25 декабря 2006 г. N 801 утверждено Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. В соответствии с Положением уполномоченные должностные лица вправе предъявлять физическим и юридическим лицам требования о проведении необходимых мероприятий по охране водных объектов и организации контроля за соответствием сточных вод нормативам допустимого воздействия на водные объекты и воздействия сточных вод на них, а формы документов, составляемых по результатам проведения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования мероприятий по федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, устанавливаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
Минприроды России утвердило форму предписания об устранении выявленных в результате проверки нарушений условий использования водного объекта (Приказ от 15 марта 2007 г. N 60), форма документа предусматривает содержание предписания и срок его исполнения.
Таблица 4 Приложения 1 к Методике содержит таксы для исчисления размера вреда от загрязнения водных объектов органическими и неорганическими вредными (загрязняющими) веществами (Hi). Она определяется в зависимости от рыбохозяйственных нормативов ПДКр/х (от 40 до 0,001 мг/л) и построена по величине (от 6 до 196000 тыс. руб./т). Такой метод таксовой (комплексной) оценки величины нанесенного вреда является интегральным и не может рассматриваться как противоречащий действующему законодательству.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемых положений Методики нормам Гражданского кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Федерального закона "Об охране окружающей среды" являются несостоятельными. В соответствии с частью 2 статьи 4 Водного кодекса РФ имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы настоящим Кодексом.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", устанавливая обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, предусматривает, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (статьи 77, 78).
Водный кодекс РФ, будучи специальным законодательным актом, регулирующим отношения по использованию и охране водных объектов, установил, что возмещение размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, осуществляется на основании методики исчисления данного вреда (статья 69). То есть на законодательном уровне закреплено положение о необходимости определения размера вреда, причиненного водным объектам, на основании методики исчисления размера вреда, являющейся подзаконным нормативным актом.
Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, определяет порядок исчисления размера вреда, причиненного данным объектам, и не устанавливает основания ответственности за причинение вреда. Исчисление размера вреда определяется в каждом конкретном случае, при выявлении факта нарушения водного законодательства по результатам государственного контроля и надзора в области использования и охраны водных объектов, с учетом водохозяйственной ситуации, природно-климатических условий, длительности и интенсивности воздействия и не может рассматриваться как нарушение принципа разумности и справедливости. При таких обстоятельствах доводы заявителя о том, что пункты 11, 11.2, 22, абзацы 3 и 5 пункта 22.2 Методики не учитывают наличие негативных изменений качества воды в водных объектах, не устанавливают причинно-следственную связь между сбросом водопользователем загрязняющих веществ в составе сточных вод и качеством воды в водном объекте, а применение формул N 1 и N 10 без учета фоновых концентраций, ассимилирующей способности водных объектов на водопользователя, фактически возлагают обязанность по возмещению вреда, который он не причинял, не могут служить основаниями для удовлетворения заявленных требований.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" устанавливает, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. Внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде (статья 16). Таким образом, ссылки заявителя на то, что при определении размера вреда, причиненного водным объектам, подлежат учету суммы уплаченных платежей за негативное воздействие на окружающую среду, не основаны на действующем законодательстве в области охраны окружающей среды.
В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление ОАО "Монди Сыктывкарский ЛПК" о признании недействующими пунктов 11, 11.2, 22, абзацев 3 и 5 пункта 22.2 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 марта 2007 г. N 71, и Таблицы 4 Приложения N 1 к Методике - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Н.С.РОМАНЕНКОВ