Решение Верховного Суда РФ от 13.06.2024 N АКПИ24-278
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 13 июня 2024 г. N АКПИ24-278
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
при секретаре Е.,
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании недействующим подпункта 59.3 пункта 59 Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 августа 2014 г. N 736,
установил:
Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее также - МВД России) приказом от 29 августа 2014 г. N 736 утвердило Инструкцию о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (далее также - Инструкция). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 6 ноября 2014 г., N 34570, и опубликован 14 ноября 2014 г. в "Российской газете", N 260.
В соответствии с пунктом 59 Инструкции по результатам рассмотрения заявлений и сообщений об административных правонарушениях должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в пределах своей компетенции принимается одно из следующих решений: о возбуждении дела об административном правонарушении (подпункт 59.1); об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (подпункт 59.2); о передаче заявления (сообщения) об административном правонарушении и материалов его проверки на рассмотрение государственного органа, органа местного самоуправления, организации или должностного лица, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, по подведомственности (подпункт 59.3); о передаче заявления (сообщения) об административном правонарушении и материалов его проверки в иной территориальный орган МВД России, на территории обслуживания которого совершено административное правонарушение, разрешение которого отнесено к компетенции органов внутренних дел (подпункт 59.4).
П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 59.3 пункта 59 Инструкции, ссылаясь на его несоответствие статьям 33, 45, 46 Конституции Российской Федерации, пункту 3 части 1, части 2 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее также - КоАП РФ), части 3 статьи 8, части 1 статьи 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан). По мнению административного истца, оспариваемое положение позволяет должностным лицам территориальных органов МВД России, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, не рассматривать по существу относящиеся к их компетенции сообщения граждан, в которых содержатся сведения, указывающие на наличие события административного правонарушения, и перенаправлять их другому государственному органу по подведомственности на основании сопроводительного письма, оспаривание которого в отсутствие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении не представляется возможным.
В обоснование заявленного требования административный истец указал, что его обращение в территориальный орган МВД России о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении водителя городского наземного пассажирского транспорта общего пользования в связи с допущенным нарушением правил остановки транспортных средств было перенаправлено письмом на рассмотрение в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере транспорта без принятия процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Поданную в порядке, предусмотренном КоАП РФ, жалобу на действия территориального органа МВД России суд возвратил без рассмотрения по существу в связи с отсутствием предмета обжалования. Оставляя без удовлетворения требование об оспаривании бездействия территориального органа МВД России, выразившегося в отказе в возбуждении дела об административном правонарушении без вынесения соответствующего определения, суд сослался на оспариваемую норму Инструкции.
Административный ответчик - МВД России в письменных возражениях и заинтересованное лицо - Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что Инструкция утверждена полномочным органом, соответствует актам большей юридической силы и прав П. не нарушает.
Административный истец П., принимавший участие в судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи через Алтайский краевой суд, поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.
Представители МВД России - Т. и Минюста России - К. поддержали правовые позиции, изложенные в письменных возражениях и отзыве на административное исковое заявление, просили отказать в удовлетворении административного иска.
Выслушав объяснения административного истца, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Компетенция МВД России на принятие Инструкции проверена Верховным Судом Российской Федерации; вступившим в законную силу решением от 11 ноября 2016 г. N АКПИ16-914 установлено, что Инструкция утверждена компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, а также требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования. Данные обстоятельства административным истцом не оспариваются.
Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого положения Инструкции нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения.
Статьей 33 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 45, части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется государственная, в том числе судебная, защита его прав и свобод.
Закон о порядке рассмотрения обращений граждан регулирует отношения, связанные с реализацией гражданином закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (часть 1 статьи 1); при этом установленный данным федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами (часть 2 статьи 1).
Одним из таких федеральных законов является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляющий порядок рассмотрения обращений граждан, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Оспариваемое положение Инструкции относится к сфере законодательства об административных правонарушениях и регулирует правоотношения в области рассмотрения обращений, содержащих сведения о совершении административного правонарушения, в связи с чем не подпадает под действие Закона о порядке рассмотрения обращений граждан.
Предусмотренный КоАП РФ порядок рассмотрения обращений предполагает принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются в числе прочего сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 данного кодекса).
Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, КоАП РФ исключает возможность начала производства по делу, в частности, при отсутствии события или состава административного правонарушения (пункты 1, 2 части 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения.
Тем самым действующим законодательством не предусмотрена безусловная обязанность соответствующих органов или должностных лиц возбуждать дело об административном правонарушении лишь по факту получения соответствующего заявления.
Оспариваемая в части Инструкция принята в целях укрепления учетно-регистрационной дисциплины и законности в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях и согласно ее пункту 1 устанавливает порядок приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, должностных и иных лиц о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях.
Из подпункта 2.1.2 пункта 2 Инструкции следует, что в территориальных органах МВД России осуществляются прием, регистрация и разрешение заявлений об административном правонарушении.
Указанные заявления согласно пункту 8 Инструкции вне зависимости от места и времени совершения административного правонарушения либо возникновения происшествия, а также полноты содержащихся в них сведений и формы представления подлежат обязательному приему во всех территориальных органах МВД России.
По результатам их рассмотрения должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях, в пределах своей компетенции принимает одно из решений, приведенных в пункте 59 Инструкции, в том числе о передаче заявления (сообщения) об административном правонарушении и материалов его проверки на рассмотрение государственного органа, органа местного самоуправления, организации или должностного лица, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, по подведомственности (подпункт 59.3).
Перечни категорий дел об административных правонарушениях, которые уполномочены рассматривать органы внутренних дел (полиция), а также по которым они составляют протоколы об административных правонарушениях, определены в статьях 23.3, 28.3 КоАП РФ.
Пунктом 5 части 1 статьи 29.4 КоАП предусмотрено право должностного лица при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении в случае необходимости принять решение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции должностного лица.
Согласно положениям статьи 1.6 КоАП РФ применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом (часть 2).
При этом в силу статей 29.1 и 29.5 названного кодекса дело об административном правонарушении, по общему правилу, рассматривается по месту его совершения; при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо выясняют вопрос о том, относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела.
Приведенные процессуальные положения предполагают возможность возбуждения дела об административном правонарушении только тем должностным лицом, к полномочиям которого это отнесено законом, исходя из компетенции соответствующего федерального органа и организационной структуры его территориальных подразделений.
Предусмотренное законодательством об административных правонарушениях правовое регулирование допускает передачу в рамках взаимодействия материалов, указывающих на событие административного правонарушения, из одного государственного органа в другие, что обусловлено необходимостью соблюдения закона, в том числе установленных правил подведомственности дел об административных правонарушениях.
Вопрос о подведомственности дела об административном правонарушении разрешается исходя из объема полномочий, предоставленных соответствующему органу, должностному лицу.
Закрепленное оспариваемой нормой право должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях, передать заявление (материал) на рассмотрение другому органу или должностному лицу по подведомственности соответствует законодательству об административных правонарушениях, не вводит иного, отличного от установленного КоАП РФ, регулирования соответствующих правоотношений, согласуется с положениями пункта 5 части 1 статьи 29.4 данного кодекса.
Содержание подпункта 59.3 пункта 59 Инструкции, вопреки доводам административного истца, не допускает возможности нерассмотрения должностными лицами поступающих от граждан обращений по существу и нормам Конституции Российской Федерации, на которые он ссылается в обоснование заявленного требования, не противоречит.
Федерального закона или иного нормативного правового акта, имеющих большую юридическую силу и иным образом регулирующих порядок приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, должностных и иных лиц об административных правонарушениях, не имеется.
Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании подпункта 59.3 пункта 59 Инструкции недействующим фактически основано на несогласии с передачей территориальным органом МВД России его обращения на рассмотрение в другой государственный орган по подведомственности и принятыми по результатам обжалования действий (бездействия) территориального органа МВД России судебными актами, что в силу действующего законодательства не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.
С учетом того, что Инструкция в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления П. о признании недействующим подпункта 59.3 пункта 59 Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 29 августа 2014 г. N 736, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ