Решение Верховного Суда РФ от 29.02.2024 N АКПИ23-1100
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 29 февраля 2024 г. N АКПИ23-1100
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Слободина С.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ТеплоОгнеСпецКомплект" о признании частично недействующим письма Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 29 марта 2022 г. N ФС-КС-7/8385,
установил:
29 марта 2022 г. Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее также - Россельхознадзор, Служба) на имя руководителей территориальных управлений Россельхознадзора направлено письмо N ФС-КС-7/8385 (далее также - Письмо), в соответствии с которым отменяются временные ограничения на ввоз не восприимчивых к ящуру диких, зоопарковых и цирковых животных (животные отряда хищных, птиц, рептилий, амфибий и гидробионтов) (абзац первый).
Согласно абзацу второму Письма ограничения Россельхознадзора от 20 января 2016 г. N ФС-ЕН-8/634 и от 14 июня 2018 г. N ФС-КС-7/14366 не распространяются на продукцию, происходящую из третьих стран, но следующую из Республики Армения в Российскую Федерацию, с учетом эпизоотических ограничений, введенных Россельхознадзором в отношении третьих странах.
В абзаце третьем Письма указано, что при ввозе животных и товаров обязательным условием следует считать приложение копии ветеринарного сертификата, выданного компетентным органом страны происхождения, подтверждающего эпизоотическое благополучие и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении.
В абзаце четвертом Письма Россельхознадзор обязал руководителей территориальных управлений Россельхознадзора довести данную информацию до сведения руководителей органов управления ветеринарией субъектов Российской Федерации, а также всех заинтересованных организаций и лиц, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.
Общество с ограниченной ответственностью "ТеплоОгнеСпецКомплект" (далее также - ООО "ТОСК", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Письма в части установления обязательного условия при ввозе животных и товаров прилагать копию ветеринарного сертификата, выданного компетентным органом страны происхождения, ссылаясь на то, что Письмо издано Россельхознадзором с превышением полномочий, по своему содержанию является нормативным правовым актом, однако не было зарегистрировано и опубликовано в установленном порядке.
По мнению административного истца, Письмо противоречит Положению о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной территории Евразийского экономического союза, утвержденному Решением Комиссии Таможенного Союза от 18 июня 2010 г. N 317 (далее - Положение о едином порядке), которое не предусматривает обязанность по предоставлению ветеринарного сертификата страны происхождения товара, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В обоснование заявленного требования административный истец указывает, что 13 октября 2022 г. между ООО "ТОСК" (покупатель) и обществом с ограниченной ответственностью "Эм Ди Си" (поставщик), зарегистрированным на территории Республики Армения, был заключен договор поставки кормов для домашних животных, во исполнение которого поставщик направил транспорт с товаром. По прибытии на территорию пограничного контрольного ветеринарного пункта "Верхний Ларс" транспорт с товаром был подвергнут проверке со стороны Северо-Кавказского Межрегионального управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, по результатам которой составлен акт о нарушении Единых ветеринарно-санитарных требований при перевозках товаров, подконтрольных государственному ветеринарному надзору от 18 января 2023 г. N 2243909, ввоз товара запрещен, а сам товар подлежал возврату в связи с непредоставлением экспортером ветеринарного сертификата страны происхождения, подтверждающего эпизоотическое благополучие и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении, а также разрешения на ввоз товара. Данное решение было оспорено Обществом в Арбитражном суде Ставропольского края, который в удовлетворении заявленных требований отказал, сославшись при этом на оспариваемое письмо.
В письменных возражениях Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее также - Минсельхоз России) указали, что Письмо издано в пределах предоставленных Россельхознадзору полномочий, оспариваемое положение Письма соответствует действующему законодательству в области ветеринарии, нормам международного права, не нарушает прав, свобод и охраняемых законом интересов административного истца.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что Письмо не содержит новых правовых норм, его содержание соответствует нормам международного права.
В судебном заседании представитель административного истца Н. поддержал заявленное требование.
Представители Минсельхоза России К.Л.А., Россельхознадзора Ж.А.В. и Б. не признали административный иск.
Заинтересованное лицо Минюст России письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.
Выслушав объяснения представителя административного истца Н., возражения представителей Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Ж.А.В. и Б., представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К.Л.А., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 327 (далее - Положение N 327), Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере ветеринарии, защите населения от болезней, общих для человека и животных.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы с привлечением уполномоченных и подведомственных ей организаций, которые аккредитованы и имеют лицензии в установленной сфере деятельности, во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения N 327).
Подпунктами 5.1.1, 5.2(1).30, 5.2.4, 5.11 пункта 5 Положения N 327 Россельхознадзору предоставлены полномочия осуществлять: федеральный государственный ветеринарный контроль (надзор), в том числе в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в пределах своей компетенции; функции по обеспечению реализации обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации во Всемирной торговой организации в установленной сфере деятельности; выдает разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок для животных; взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с целью реализации полномочий имеет право давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к компетенции Службы; осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы (пункты 6.2 и 6.5 Положения N 327).
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет выдачу разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и на вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории поднадзорных грузов, представляет в установленном порядке интересы Российской Федерации в международных организациях и во взаимоотношениях с иностранными государствами по вопросам обеспечения здоровья животных, безопасности сырья и продукции животного происхождения и кормов для животных (абзац пятый подпункта "в" и подпункт "е" пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").
Таким образом, оспариваемое административным истцом в части Письмо издано Россельхознадзором в целях реализации предоставленных ему контрольно-надзорных полномочий в сфере федерального государственного ветеринарного надзора.
Россельхознадзором Письмо направлено территориальным органам, а также размещено на официальном сайте указанной службы в сети "Интернет" (www.fsvps.gov.ru).
Согласно требованиям пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.
Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется.
Условие на ввоз, установленное Письмом, является актом правоприменения в рамках международных договоров со стороны одного государства-члена договора (Российской Федерации) по отношению к другим государствам-членам этого договора в рамках межгосударственных отношений.
Письмо издано в целях реализации межгосударственных (международных) отношений, носит информационный характер, представляет соответствующую информацию о позиции Российской Федерации конкретно определенному кругу субъектов отношений, то есть территориальным органам Россельхознадзора и Федеральной таможенной службы, в частности о необходимости прилагать копию ветеринарного сертификата, выданного компетентным органом страны происхождения, подтверждающего эпизоотическое благополучие и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении.
Доводы административного истца о том, что Письмо не отвечает Положению о едином порядке лишены правовых оснований.
Вопросы ветеринарной сертификации и ветеринарного контроля при ввозе продукции в страну регулируются ветеринарным законодательством Российской Федерации и международными договорами, в частности, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее также - Договор о ЕАЭС, ЕАЭС, Союз), актами Комиссии ЕАЭС, Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер Всемирной торговой организации (далее также - ВТО), Кодексом здоровья наземных животных Международного эпизоотического бюро и другими международными договорами и актами.
В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-I "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценной и безопасной в ветеринарном отношении продукции животного происхождения и защиту населения от болезней, общих для человека и животных. К основным задачам ветеринарии в Российской Федерации, осуществляемым федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в ветеринарии и другой закрепленной сфере деятельности, относится в том числе охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств и осуществление федерального государственного ветеринарного контроля (надзора).
Согласно подпункту 1 пункта 1.1 статьи 8 Закона о ветеринарии предметом федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) является, кроме прочего, соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований в области ветеринарии, установленных международными договорами Российской Федерации в сфере ветеринарии, актами, составляющими право ЕАЭС, данным законом, Федеральным законом от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", при производстве, перемещении, переработке, хранении, реализации и (или) обороте подконтрольных товаров.
Частью первой статьи 14 Закона о ветеринарии предусмотрено, что к ввозу в Российскую Федерацию допускаются здоровые животные, а также продукция животного происхождения, полученная от здоровых животных, корма, кормовые добавки и лекарственные средства для животных из благополучных в отношении заразных болезней животных иностранных государств с соблюдением требований ветеринарного законодательства Российской Федерации и условий, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.
Статьей 29 Договора о ЕАЭС установлено, что государства-члены во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения в случае, если такие ограничения необходимы (пункт 1); оборот отдельных категорий товаров может быть ограничен по основаниям, указанным в пункте 1 статьи 29 Договора (пункт 3).
Порядок осуществления федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (в том числе порядок принятия таможенными органами решений по результатам проверки документов в специализированных пунктах пропуска и порядок определения видов товаров в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Таможенного союза и случаев, когда проводится досмотр товаров) определяется Правительством Российской Федерации (часть шестая статьи 14 Закона о ветеринарии).
Правилами осуществления федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 501 (далее - Правила осуществления контроля), определен порядок осуществления федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 317 "О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе" (далее - Решение комиссии N 317) и статьей 8 Закона о ветеринарии (пункт 1).
В силу пункта 9 Правил осуществления контроля при отсутствии документов, предусмотренных пунктами 3 - 5 названных правил, а также в случае введения запрета Россельхознадзором на ввоз подконтрольных товаров должностное лицо таможенного органа принимает решение о запрете их ввоза на таможенную территорию Евразийского экономического союза, а также уведомляет перевозчика о принятом решении в письменной форме согласно приложениям N 5 и 6 к Положению о едином порядке.
Пунктом 16 Правил осуществления контроля закреплено, что по результатам проведенного федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) подконтрольных товаров, указанных в пункте 10 этих правил, должностным лицом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору принимается решение о пропуске, приостановке движения, запрете ввоза, транзита или возврате подконтрольных товаров.
Требования Положения о едином порядке применяются в отношении товаров, указанных в Едином перечне товаров, подлежащих ветеринарному (контролю) надзору, утвержденном Решением комиссии N 317 (далее - Единый перечень товаров). Названное положение устанавливает порядок осуществления контроля государственными органами и учреждениями государств - членов Евразийского экономического союза, осуществляющими деятельность в области ветеринарии (далее соответственно - уполномоченные органы государств-членов, государства-члены, Союз), за подконтрольными товарами на таможенной границе Союза и на таможенной территории Союза в целях недопущения ввоза на таможенную территорию Союза и перемещения (перевозки) опасных для здоровья человека и животных подконтрольных товаров (пункт 1.2).
В свою очередь, пунктом 3.7 Положения о едином порядке предусмотрено, что подконтрольные товары при ввозе, вывозе, транзите, а также при перемещении внутри Союза с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена в течение всего времени транспортировки должны сопровождаться ветеринарными сертификатами, оформленными на бумажном бланке или в электронном виде, если это предусмотрено Едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными) требованиями. Ветеринарные сертификаты выдаются должностными лицами уполномоченных органов государств-членов или государственными (официальными) ветеринарными врачами стран-экспортеров.
Согласно пунктам 3.14, 3.15 Положения о едином порядке при ввозе, вывозе и транзите в отношении подконтрольных товаров применяются следующие виды контроля: документарный, физический, лабораторный. По результатам осуществления указанных видов контроля должностным лицом пограничного контрольного ветеринарного пункта принимается одно из следующих решений в отношении подконтрольных товаров: о пропуске; о приостановке движения; о запрете ввоза; о возврате.
В пункте 6.3 Положения о едином порядке установлено, что каждая партия подконтрольных товаров ввозится на таможенную территорию Союза при наличии разрешения на ввоз, указанного в пункте 6.1 данного положения, и (или) ветеринарного сертификата, оформленного на бумажном бланке или в электронном виде, выданного компетентным органом страны-экспортера подконтрольного товара, если это предусмотрено Едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными) требованиями, предъявляемыми к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденных Решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 317 (далее также - Единые ветеринарные требования).
Продукты, используемые для кормления животных (корм для кошек и собак), включенный в Единый перечень товаров.
В соответствии с абзацем первым Единых ветеринарных требований эти требования разработаны в целях недопущения возникновения, ввоза и распространения на таможенной территории Евразийского экономического союза возбудителей заразных болезней животных, в том числе общих для человека и животных, и товаров животного происхождения, опасных в ветеринарно-санитарном отношении.
Главой 37 Единых ветеринарных требований закреплено, что к ввозу на таможенную территорию Евразийского экономического союза и (или) перемещению между государствами-членами допускаются кормовые добавки для кошек и собак, а также готовые корма для кошек и собак, прошедшие термическую обработку и полученные на предприятиях (абзац первый); готовые корма для кошек и собак, прошедшие термическую обработку, должны быть получены из сырья, происходящего с административных территорий, свободных от заразных болезней животных и птиц (абзац второй).
Согласно статье 1 Договора о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы (подписан в г. Минске 19 мая 2011 г., ратифицирован Федеральным законом от 19 октября 2011 г. N 282-ФЗ) с даты присоединения любой из Сторон к Всемирной торговой организации (далее также - ВТО) положения Соглашения ВТО, как они определены в Протоколе о присоединении этой Стороны к ВТО, включающем обязательства, взятые в качестве условия ее присоединения к ВТО и относящиеся к правоотношениям, полномочия по регулированию которых в рамках Таможенного союза делегированы Сторонами органам Таможенного союза, и правоотношениям, урегулированным международными соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, становятся частью правовой системы Таможенного союза.
Следовательно, к отношениям по ветеринарной сертификации и оформлению ветеринарных сертификатов также применяются положения договоров, заключенных в рамках Всемирной торговой организации, санитарных и фитосанитарных мер и Международного эпизоотического бюро в порядке, определенном Договором о Союзе.
В силу пункта 2 Приложения N 12 к Договору о ЕАЭС и пункта 2.1.3 Положения о едином порядке "ветеринарный сертификат" представляет собой документ, выдаваемый уполномоченным органом в области ветеринарии или компетентным органом третьей страны на подконтрольные ветеринарному контролю (надзору) товары, подлежащие ввозу, перемещению (перевозке), и удостоверяющий их безопасность в ветеринарно-санитарном отношении и (или) благополучие административных территорий мест производства этих товаров по заразным болезням животных (эпизоотическое благополучие), в том числе болезням, общим для человека и животных.
Положением о едином порядке установлено, что эпизоотическое состояние (ситуация) - это ветеринарно-санитарная обстановка на определенной территории в конкретно указанное время, характеризующееся наличием болезней животных, их распространением и уровнем заболеваемости (пункт 2.1.9); эпизоотическое благополучие - это отсутствие в популяции животных на определенной территории заразных болезней животных, доказанное по результатам ветеринарного контроля (надзора) (пункт 2.1.15).
Согласно Общим положениям Единых ветеринарных требований подконтрольные товары перевозятся с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена в сопровождении ветеринарного сертификата, выдаваемого уполномоченными органами государств-членов по единым формам, утвержденным Евразийской экономической комиссией.
Решением Комиссии Таможенного союза от 7 апреля 2011 г. N 607 "О формах Единых ветеринарных сертификатов на ввозимые на таможенную территорию Евразийского экономического союза подконтрольные товары из третьих стран" (далее - Решение N 607) утверждены формы Единых ветеринарных сертификатов на ввозимые на таможенную территорию Евразийского экономического союза подконтрольные товары из третьих стран. В утвержденной Решением N 607 форме ветеринарного сертификата на экспортируемые на таможенную территорию ЕАЭС кормовые добавки для кошек и собак, а также готовые корма для кошек и собак, прошедших термическую обработку (Форма N 36) указывается, что подписавший этот ветеринарный сертификат государственный/официальный ветеринарный врач удостоверяет, что экспортируемые на таможенную территорию Евразийского экономического союза кормовые добавки для кошек и собак, а также готовые корма для кошек и собак, прошедшие термическую обработку, произведены на предприятиях, находящихся под контролем компетентной ветеринарной службы страны-экспортера, и получены из сырья, происходящего из хозяйств или административных территорий, свободных от заразных болезней животных и птиц.
Таким образом, основное назначение ветеринарного сертификата - это удостоверение безопасности товаров в ветеринарно-санитарном отношении и (или) благополучия административных территорий мест производства (происхождения) таких товаров.
Анализ содержания Письма позволяет сделать вывод, что положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, оно не содержит, носит информационный характер об условиях на ввоз подконтрольных товаров.
При этом изложенные в Письме разъяснения не изменяют и не дополняют действующее законодательство, а воспроизведенные в Письме разъяснения в изложенной интерпретации соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений и не устанавливают общеобязательные правила.
Не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы, обязанности человека и гражданина, Письмо не подлежало государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, его издание не требовало официального опубликования в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
По приведенным выше мотивам Письмо не подлежит признанию не действующим по результатам проверки его содержания, поскольку оно не обладает нормативными свойствами и не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований ветеринарного законодательства Российской Федерации и актов, составляющих право Союза.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "ТеплоОгнеСпецКомплект" о признании частично недействующим письма Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 29 марта 2022 г. N ФС-КС-7/8385 отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ