Решение Верховного Суда РФ от 19.12.2019 N АКПИ19-900
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 декабря 2019 г. N АКПИ19-900
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.
при секретаре Т.Н.
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н. о признании недействующими пунктов 2 - 7 приложения N 8 к Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденным постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170,
установил:
приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170 утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда (далее - Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 15 октября 2003 г., регистрационный номер 5176, и опубликован в "Российской газете" 23 октября 2003 г. N 214 (дополнительный выпуск).
Согласно пункту 2.4.2 Правил примерный перечень работ, проводящихся за счет средств, предназначенных на капитальный ремонт жилищного фонда, приведен в Приложении N 8 (далее - Приложение N 8).
Пунктами 2 - 7 Приложения N 8 (рекомендуемое) предусмотрен Примерный перечень работ, производимых при капитальном ремонте жилищного фонда (далее - Перечень):
2. Ремонтно-строительные работы по смене, восстановлению или замене элементов жилых зданий (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов).
3. Модернизация жилых зданий при их капитальном ремонте (перепланировка с учетом разукрупнения многокомнатных квартир; устройства дополнительных кухонь и санитарных узлов, расширения жилой площади за счет вспомогательных помещений, улучшения инсоляции жилых помещений, ликвидации темных кухонь и входов в квартиры через кухни с устройством, при необходимости, встроенных или пристроенных помещений для лестничных клеток, санитарных узлов или кухонь); замена печного отопления центральным с устройством котельных, теплопроводов и тепловых пунктов; крышных и иных автономных источников теплоснабжения; переоборудование печей для сжигания в них газа или угля; оборудование системами холодного и горячего водоснабжения, канализации, газоснабжения с присоединением к существующим магистральным сетям при расстоянии от ввода до точки подключения к магистралям до 150 м, устройством газоходов, водоподкачек, бойлерных; полная замена существующих систем центрального отопления, горячего и холодного водоснабжения (в том числе с обязательным применением модернизированных отопительных приборов и трубопроводов из пластика, металлопластика и т.д. и запретом на установку стальных труб); установка бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов; устройство лифтов, мусоропроводов, систем пневматического мусороудаления в домах с отметкой лестничной площадки верхнего этажа 15 м и выше; перевод существующей сети электроснабжения на повышенное напряжение; ремонт телевизионных антенн коллективного пользования, подключение к телефонной и радиотрансляционной сети; установка домофонов, электрических замков, устройство систем противопожарной автоматики и дымоудаления; автоматизация и диспетчеризация лифтов, отопительных котельных, тепловых сетей, инженерного оборудования; благоустройство дворовых территорий (замощение, асфальтирование, озеленение, устройство ограждений, дровяных сараев, оборудование детских и хозяйственно-бытовых площадок). Ремонт крыш, фасадов, стыков полносборных зданий до 50%.
4. Утепление жилых зданий (работы по улучшению теплозащитных свойств ограждающих конструкций, устройство оконных заполнений с тройным остеклением, устройство наружных тамбуров).
5. Замена внутриквартальных инженерных сетей.
6. Установка приборов учета расхода тепловой энергии на отопление и горячее водоснабжение, расхода холодной и горячей воды на здание, а также установка поквартирных счетчиков горячей и холодной воды (при замене сетей).
7. Переустройство невентилируемых совмещенных крыш.
Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2 - 7 Приложения N 8 к Правилам, ссылаясь на то, что они противоречат положениям пункта 1 статьи 40, пункта 3 статьи 41, статьи 42 Конституции Российской Федерации, статье 11, части 1 статьи 15, части 1 статьи 67, части 1 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 18 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", пункту 14.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункту 2.4.2 Правил, пункту 2.1 Методических рекомендаций по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", утвержденных Государственной корпорацией "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" 15 февраля 2013 г., пункту 2 Методических рекомендаций установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. N 427/пр.
Как указал административный истец, он является нанимателем жилого помещения по договору социального найма. Решением Балашихинского городского суда Московской области от 14 мая 2018 г., оставленному без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, ему было отказано в удовлетворении искового заявления к администрации городского округа Балашиха, управляющей компании ООО "Зет Сервис" об обязании наймодателя безвозмездно устранить недостатки оказанной услуги по выполнению капитального ремонта квартиры, обеспечению надлежащего предоставления коммунальных услуг либо возместить стоимость капитального ремонта жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, о взыскании убытков, ввиду неисполнения обязанности по надлежащему использованию и эксплуатации внутриквартирной электропроводки со ссылкой на оспариваемый Примерный перечень работ, производимых при капитальном ремонте жилищного фонда (Приложение N 8 к Правилам), который, по мнению судов, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое согласно Указу Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. N 819 осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что Правила изданы федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствуют в оспариваемой части законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.
В судебном заседании Н. и его представитель Т.К. поддержали заявленные требования.
Представитель Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Г. не признали административный иск.
Выслушав объяснения административного истца Н. и его представителя Т.К., возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Г., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Оспариваемые Правила разработаны в соответствии с Законом Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах федеральной жилищной политики" (утратил силу с 1 марта 2005 г. в связи с введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации) и пунктом 53 Положения о Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. N 1289.
Согласно указанному выше Положению, действовавшему на момент принятия оспариваемого нормативного акта, Госстрой России являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса и его реформирования во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1), формировал межотраслевую систему нормативных документов в строительстве, обеспечивал разработку, регистрацию, утверждение, ввод в действие, пересмотр и отмену постановлениями Госстроя России в том числе правил по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда (подпункт 53 пункта 7).
Следовательно, Правила изданы уполномоченным органом с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования нормативного правового акта. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2012 г. N АКПИ12-937, от 25 октября 2013 г. N АКПИ13-873, от 2 июля 2014 г. N АКПИ14-458, 23 октября 2018 г. N АКПИ18-865.
В соответствии с письмом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 24 мая 2016 г. N 19304-ог/04 "О разъяснении законодательства в области строительства и жилищно-коммунального хозяйства" Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденные постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170 применяются в части, не противоречащей действующему законодательству.
Признаки, характеризующие капитальный ремонт объекта капитального строительства, определены в статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Так, объектом капитального строительства признается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (пункт 10).
Капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - это замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (пункт 14.2).
В статье 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что техническое обслуживание зданий, сооружений, текущий ремонт зданий, сооружений проводятся в целях обеспечения надлежащего технического состояния таких зданий, сооружений. Под надлежащим техническим состоянием зданий, сооружений понимается поддержание параметров устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправность строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации (часть 8).
Особенности эксплуатации отдельных видов зданий, сооружений могут устанавливаться федеральными законами. Эксплуатация многоквартирных домов осуществляется с учетом требований жилищного законодательства (часть 10).
В соответствии со статьей 676 Гражданского кодекса Российской Федерации наймодатель обязан осуществлять надлежащую эксплуатацию жилого дома, обеспечивать проведение ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг, находящихся в жилом помещении.
В соответствии с пунктом 2 статьи 681 Гражданского кодекса Российской Федерации капитальный ремонт сданного внаем жилого помещения по договору социального найма является обязанностью наймодателя, если иное не предусмотрено договором найма жилого помещения.
Наймодатель жилого помещения по договору социального найма обязан осуществлять капитальный ремонт жилого помещения (пункт 3 части 2 статьи 65 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ).
Типовой договор социального найма жилого помещения, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 г. N 315, предусмотрел обязанность наймодателя осуществлять капитальный ремонт жилого помещения (подпункт "в" пункта 5).
В Правилах пользования жилыми помещениями, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2006 г. N 25, нанимателю предоставлено право требовать от наймодателя своевременного проведения капитального ремонта жилого помещения (подпункт "д" пункта 9).
Перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, оказание и (или) выполнение которых финансируются за счет средств фонда капитального ремонта, который сформирован исходя из минимального размера взноса на капитальный ремонт, установленного нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, включает в себя: 1) ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения; 2) ремонт, замену, модернизацию лифтов; 3) ремонт лифтовых шахт, машинных и блочных помещений; ремонт крыши; 4) ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирном доме; 5) ремонт фасада; 6) ремонт фундамента многоквартирного дома (часть 1 статьи 166 ЖК РФ).
Перечень услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме может быть расширен в соответствии с частями 2 - 5 статьи 166 ЖК РФ.
К видам работ по капитальному ремонту многоквартирных домов в соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" отнесены: 1) ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения; 2) ремонт или замена лифтового оборудования, признанного непригодным для эксплуатации, при необходимости ремонт лифтовых шахт; 3) ремонт крыш; 4) ремонт подвальных помещений, относящихся к общему имуществу в многоквартирных домах; 5) утепление и ремонт фасадов; 6) установка коллективных (общедомовых) приборов учета потребления ресурсов и узлов управления (тепловой энергии, горячей и холодной воды, электрической энергии, газа); 7) ремонт фундаментов многоквартирных домов.
В преамбуле Правил установлено, что они определяют правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации, которые являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления.
Пункт 2.4.2 Правил предусматривает, что при капитальном ремонте следует производить комплексное устранение неисправностей всех изношенных элементов здания и оборудования, смену, восстановление или замену их на более долговечные и экономичные, улучшение эксплуатационных показателей жилищного фонда, осуществление технически возможной и экономически целесообразной модернизации жилых зданий с установкой приборов учета тепла, воды, газа, электроэнергии и обеспечения рационального энергопотребления. Примерный перечень работ, проводящихся за счет средств, предназначенных на капитальный ремонт жилищного фонда, приведен в приложении N 8.
Из системного анализа приведенных положений действующего законодательства следует, что оно определяет обязанность наймодателя жилого помещения по договору социального найма осуществлять капитальный ремонт жилого помещения, а при неисполнении или ненадлежащем исполнении данной обязанности наниматель по своему выбору вправе потребовать уменьшение платы за пользование занимаемым жилым помещением, либо возмещение своих расходов на устранение недостатков жилого помещения и (или) общего имущества в многоквартирном доме, либо возмещение убытков, причиненных ненадлежащим исполнением или неисполнением указанных обязанностей наймодателя.
Как следует из буквального содержания оспариваемого приложения, Перечень работ, производимых при капитальном ремонте жилищного фонда, является примерным, рекомендуемым при проведении капитального ремонта жилищного фонда и не является исчерпывающим, вопреки доводам административного истца.
Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу и определяющего перечень работ, производимый наймодателем при капитальном ремонте жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, в противоречии с Перечнем этих работ, закрепленных пунктами 2 - 7 Приложения N 8 к Правилам, не имеется.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений статье 11, части 1 статьи 15, части 1 статьи 67, части 1 статьи 154 ЖК РФ, статье 18 Закона "О защите прав потребителей" являются несостоятельными.
Приведенные нормы Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливают способы защиты жилищных прав, общие положения и порядок социального найма жилого помещения, регулируя права и обязанности сторон при его осуществлении, а также порядок внесения платы за жилое помещение, тогда как пункты 2 - 7 приложения N 8 к Правилам устанавливают примерный рекомендуемый перечень работ, производимых при капитальном ремонте жилищного фонда, предназначены для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления и регулируют иные правоотношения.
Закон "О защите прав потребителей" регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами, владельцами агрегаторов информации о товарах (услугах) при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), о владельцах агрегаторов информации о товарах (услугах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав (Преамбула). Требований к проведению капитального ремонта, а также условия и порядок его проведения данный закон не устанавливает.
Что касается доводов заявителя о противоречии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации, то они не могут быть приняты во внимание, поскольку проверка конституционности нормативных правовых актов не входит в компетенцию Верховного Суда Российской Федерации.
Основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
С учетом этого ссылка административного истца на противоречие оспариваемых положений положениям пункта 2.1 Методических рекомендаций по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", утвержденных Государственной корпорацией "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства 15 февраля 2013 г., пункту 2 Методических рекомендаций установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. N 427/пр, также не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку указанные нормативные акты имеют равную юридическую силу и не подлежат проверке на соответствие друг другу.
Довод административного истца о несоответствии оспариваемых положений пункту 2.4.2 этих же Правил подлежит отклонению, как неосновательный, поскольку эти нормы являются частями одного нормативного правового акта и имеют одинаковую юридическую силу.
При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав административного истца в упоминаемых им аспектах.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Н. о признании недействующими пунктов 2 - 7 приложения N 8 к Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденным постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. N 170, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ