Решение ВАС РФ от 16.04.2012 N ВАС-1113/12
ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 апреля 2012 г. N ВАС-1113/12
Резолютивная часть решения объявлена 12.04.2012
Полный текст решения изготовлен 16.04.2012
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Прониной М.В., судей Бондаренко С.П., Харчиковой Н.П. при ведении протокола судебного заседания главным консультантом Морозовой Г.Н. рассмотрел в открытом судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью "Строительное управление - 881" (628242, Тюменская область, г. Советский, Южная промзона) о признании недействующими с момента принятия абзацев 2, 3, 4 пункта 11 и пункта 17 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162. Нормативный акт опубликован в "Российской газете" 19.02.1998 N 32-33.
В судебном заседании приняли участие представители:
по поручению Правительства Российской Федерации от 26.03.2012 N ИС-П9-1682, от Министерства энергетики Российской Федерации (далее - Минэнерго России) - Савкин А.В. по доверенности от 31.01.2012 N СШ-679/03; Семейкин А.Ю. по доверенности от 27.09.2010 N СШ-8303/07.
От Федеральной службы по тарифам Российской Федерации (далее - ФСТ России) - Мецаев Б.К. по доверенности от 05.08.2011 N 7/13; Гладков А.А. по доверенности от 27.03.2012 N 27/9; Песковская О.Г. по доверенности от 17.01.2012 N 2/13.
От общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз" (далее - ООО "Газпром межрегионгаз") - Друженьков А.Ю. по доверенности от 19.12.2011 N 77АА 2987389.
От открытого акционерного общества "Газпром" (далее - ОАО "Газпром") - Иванов Е.Е. по доверенности от 22.08.2011 N 01/0400-432д.
Общество с ограниченной ответственностью "Строительное управление - 881" (далее - ООО "Строительное управление - 881", заявитель, общество) уведомлено о месте и времени судебного заседания надлежащим образом, своего представителя для участия в судебном заседании не направило.
Суд установил:
ООО "Строительное управление-881" обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлениями от 14.01.2012 о признании недействующими с момента принятия абзацев 2, 3, 4 пункта 11 (дело N ВАС-1270/12) и пункта 17 (дело N ВАС-1113/12) Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162.
Принимая во внимание, что предметом названных заявлений является оспаривание различных пунктов одного и того же нормативного правового акта - постановления Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162 "Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации", в качестве заинтересованного лица привлечено одно и то же лицо - Правительство Российской Федерации, заявителем также является одно и то же лицо - общество "Строительное управление - 881", суд, руководствуясь статьями 127, 130, 133 - 135, 191, 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, объединил дела N ВАС-1113/12 и N ВАС-1270/12 в одно производство с присвоением номера ВАС-1113/12.
Определением от 28.03.2012 на основании ходатайства общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз" от 27.03.2012 и ходатайства ФСТ России от 28.03.2012 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз" и открытое акционерное общество "Газпром".
В судебное заседание ООО "Строительное управление-881" своего представителя не направило, заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.
Суд, рассмотрев ходатайство общества с учетом мнения представителей лиц, участвующих в деле, руководствуясь статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признал возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заявителя, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.
Обращаясь в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с требованием о признании недействующими с момента принятия абзацев 2, 3, 4 пункта 11 и пункта 17 Правил поставки газа в Российской Федерации, ООО "Строительное управление-881" указало, что оспариваемые нормы противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - Федеральному закону от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Гражданскому кодексу Российской Федерации (статьи 10, 421, 450 - 453), не соответствуют позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.07.2003 N 14-П, и препятствуют осуществлению обществом предпринимательской деятельности, в частности, нарушают право свободного определения условий гражданских договоров в соответствии с законом, право общества свободно распоряжаться своими финансовыми средствами, а также право на свободное определение условий гражданских договоров в части определения цены товара, которое является экономической основой деятельности предприятия.
В обоснование своих доводов общество ссылается на неправильное применение пункта 11 Правил поставки газа Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры при рассмотрении споров между заявителем и ЗАО "Газпром межрегионгаз Север".
Предусмотренные пунктом 17 Правил поставки газа повышающие тариф коэффициенты, по мнению заявителя, позволяют поставщикам требовать оплаты за газ по экономически необоснованным, завышенным на величину коэффициента ценам.
Представители Минэнерго России в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в отзыве на заявление ООО "Строительное управление-881", высказались против заявленного обществом требования, указав, что оспариваемые положения Правил поставки газа приняты Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательно установленными полномочиями органа исполнительной власти, являются действующими и не нарушают прав потребителей (покупателей) природного газа.
Представители ФСТ России указали на необоснованность заявленного обществом требования ввиду непредставления им доказательств нарушения оспариваемым пунктом 11 Правил поставки газа его законных прав и интересов; указали на соответствие оспариваемого пункта Правил поставки газа правовым актам, обладающим высшей юридической силой. В обоснование доводов об экономической обоснованности и целесообразности применения пункта 17 Правил об использовании повышающих коэффициентов при расчете за отобранный газ сверх согласованного в договоре поставки объема отметили, что потребитель, отбирающий газ свыше согласованного объема без предварительного согласования с поставщиком, способствует увеличению затрат поставщика на обеспечение балансировки системы газопроводов и удовлетворения потребностей других потребителей. Коэффициенты являются компенсацией возможных дополнительных затрат поставщика по обеспечению бесперебойной работы системы газоснабжения.
Представитель ООО "Газпром межрегионгаз", поддерживая позицию ФСТ России, указал, что использование предусмотренных пунктом 17 Правил поставки газа повышающих коэффициентов призвано обеспечить баланс экономических интересов всех лиц, участвующих в процессе добычи, поставки, транспортировки и потребления природного газа.
Представитель ОАО "Газпром" указал на неправильное толкование ООО "Строительное управление - 881" норм действующего законодательства, регулирующих отношения сторон в области поставки и транспортировки природного газа; добавил, что введенные Правилами поставки газа коэффициенты направлены, в том числе, на защиту интересов других потребителей природного газа.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующее.
Согласно части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии с пунктом 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме ситуаций, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.
В силу пункта 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношение каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение и т.п.).
Пункт 4 названной статьи Кодекса содержит правило о том, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров - типовые договоры, положения и т.п.
В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон о газоснабжении) Правительство Российской Федерации в области газоснабжения осуществляет полномочия в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в том числе: устанавливает порядок формирования и утверждения перспективного баланса добычи и реализации газа в Российской Федерации, исходя из ресурсов газа, технических возможностей систем газоснабжения и прогноза потребности в энергетических ресурсах; утверждает правила поставки газа, правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению, федеральную программу газификации в Российской Федерации; определяет ценовую политику, устанавливает принципы формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям, порядок компенсации убытков, понесенных газораспределительными организациями при поставках газа населению в соответствии с льготами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.
Согласно статье 18 Закона о газоснабжении поставки газа проводятся на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утвержденными Правительством Российской Федерации Правилами поставки газа и Правилами пользования газом, а также иными нормативными правовыми актами, изданными во исполнение данного Закона.
В силу статей 21 и 23 Закона о газоснабжении цены на газ, тарифы на услуги по транспортировке газа и тарифы на услуги газораспределительных организаций подлежат государственному регулированию.
В соответствии с предусмотренными Законом о газоснабжении полномочиями Правительством Российской Федерации постановлением от 05.02.1998 N 162 утверждены Правила поставки газа в Российской Федерации (далее - Правила).
Как следует из пункта 1 Правил, закрепленные в них положения обязательны для всех юридических лиц, участвующих в поставке газа через трубопроводные сети.
Пунктом 5 Правил установлено, что поставка газа производится на основании договора, заключаемого между поставщиком и покупателем в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, федеральных законов, данных Правил и иных нормативных правовых актов. Договор поставки газа должен соответствовать требованиям параграфа 3 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с Кодексом или иными законами заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение 30 дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение 30 дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.
При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда.
Пунктами 9 и 10 Правил предусмотрено, что предложение о заключении договора поставки газа направляется, как правило, поставщиком покупателю, предварительно представившему заявку на приобретение газа; предложение о заключении договора транспортировки газа направляется газотранспортной или газораспределительной организацией поставщику (покупателю) одновременно с разрешением на доступ к газотранспортной системе, выданным в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком.
В силу пункта 11 Правил согласие на заключение договора поставки газа или договора транспортировки газа (подписанный проект договора) должно быть направлено стороной, получившей предложение о заключении договора (оферту), не позднее 30 дней с момента его получения, если иной срок не определен в оферте.
При несогласии с условиями договора сторона, получившая оферту, обязана выслать другой стороне протокол разногласий, в случае неполучения в 30-дневный срок со дня отправления подписанного поставщиком протокола разногласий обратиться в арбитражный или третейский суд и по истечении срока действия договора, заключенного на предыдущий период, прекратить отбор газа.
Отбор (продолжение отбора) газа покупателем по истечении указанного 30-дневного срока и (или) срока действия договора, заключенного на предыдущий период, считается согласием стороны, получившей оферту, на заключение договора поставки (транспортировки) газа на условиях поставщика (газотранспортной или газораспределительной организации).
В случае, если покупатель обратился в арбитражный суд, действие договора поставки газа, заключенного на предыдущий период, продлевается до вступления в силу решения суда.
Таким образом, пунктом 11 Правил предусмотрен правовой механизм, при котором покупатель путем конклюдентных действий (продолжение отбора газа) подтверждает свое согласие на заключение договора поставки газа на условиях поставщика, а при несогласии с предложенными поставщиком условиями договора покупатель может реализовать свое право на обращение в суд. При этом до вступления в законную силу решения суда покупатель имеет возможность либо прекратить отбор газа, либо продолжить его отбор на условиях договора, заключенного на предыдущий период.
Заявитель полагает, что абзацы 2, 3, и 4 пункта 11 Правил не соответствуют пункту 2 статьи 452 Гражданского кодекса Российской Федерации, Закону о газоснабжении и Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). В частности, заявитель ссылается на необоснованное применение Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры пункта 11 Правил при рассмотрении дела N А75-3006/2011 по иску ЗАО "Газпром межрегионгаз Север" к обществу "Строительное управление - 881" о взыскании задолженности за газ и процентов за пользование чужими денежными средствами.
Между тем пункт 2 статьи 452 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает порядок изменения и расторжения договора. Пункт 11 Правил не может противоречить названной статье Кодекса, поскольку касается порядка заключения договора поставки (транспортировки) газа.
Кроме того, пунктом 4 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации установлены особенности заключения публичных договоров, которые допускают издание органами исполнительной власти правил, обязательных для сторон, в силу чего иное определение правил заключения публичного договора поставки (транспортировки) газа нельзя считать не соответствующим закону.
Несостоятельным является также довод заявителя о несоответствии пункта 11 Правил Закону о защите конкуренции, поскольку отсутствуют доказательства того, что в отношении общества "Строительное управление - 881" были приняты акты или осуществлены действия (бездействие), предусмотренные статьями 15, 16 Закона о защите конкуренции.
Несогласие заявителя с судебными актами, принятыми по конкретному делу, не является основанием для признания недействующим пункта 11 Правил.
Кроме того, общество "Строительное управление - 881" просит также признать недействующим с момента принятия пункт 17 Правил.
Из пунктов 15, 17 Правил следует, что в случае потребления газа в большем, чем определено в договоре, количестве, стоимость сверхдоговорного объема газа и его транспортировки будет отличаться о той, которая установлена в договоре за поставку в пределах согласованного объема.
С учетом специфики газоснабжения, необходимости обеспечения сбалансированности между добычей и потреблением газа в соответствии с пунктом 17 Правил при перерасходе газа без предварительного согласования с поставщиком, газотранспортной или газораспределительной организацией покупатель оплачивает дополнительно объем отобранного им газа сверх установленного договором и стоимость его транспортировки за каждые сутки с применением коэффициента: с 15 апреля по 15 сентября - 1,1; с 16 сентября по 14 апреля - 1,5.
Таким образом, пунктом 17 Правил определены ценовая политика и порядок оплаты газа, потребленного покупателем сверх договорного объема. Предусмотренные названным пунктом Правил повышающие тариф коэффициенты представляют собой элемент ценообразования, а не неустойку.
Фиксация данного правила в действующем законодательстве вызвана особенностью осуществления поставки газа потребителям Российской Федерации и функционирования Единой системы газоснабжения.
Поставка природного газа технологически осуществляется потребителю по присоединенной к его газопотребляющему оборудованию газораспределительной сети. В этой связи потребитель природного газа может самостоятельно регулировать в довольно значительных пределах объем потребляемого им газа.
Вместе с тем пропускная способность газотранспортных систем (газораспределительной системы и магистральных газопроводов) ограничена и в период единовременного роста потребления, например, при резком снижении температуры окружающей среды, не всегда может обеспечить всех потребителей природным газом в заявленных объемах. Создание же избыточных газотранспортных мощностей ведет к значительному росту тарифов на услуги по его транспортировке и, как следствие, стоимости природного газа, отпускаемого потребителю.
В целях обеспечения оптимальной работы газотранспортных систем ежегодно на основании заключенных договоров на поставку газа формируются графики поставки и транспортировки газа как до различных регионов Российской Федерации (магистральный транспорт), так и в зонах обслуживания отдельных газораспределительных организаций (газораспределительные сети). В связи с необходимостью учета специфики потребления природного газа различными видами предприятий, пунктом 14 Правил предусмотрена возможность согласования между поставщиком, газотранспортной организаций и потребителем газа диспетчерского графика, учитывающего неравномерность поставки газа по месяцам. Таким образом, потребитель на этапе формирования графиков поставок имеет возможность учесть специфику потребления газа своим предприятием.
Значительная удаленность отдельных регионов Российской Федерации от основных мест добычи природного газа, значительная сезонная дифференциация объемов потребления газа по регионам требует создания разветвленной системы хранилищ природного газа. Закачка природного газа в хранилища производится в весенне-летний период, когда потребление газа не слишком велико. Отбор газа из хранилищ производится в осенне-зимний период при возникновении потребности в нем.
Таким образом, экономические затраты на поставку природного газа, который поступает потребителям в осенне-зимний период, выше, как минимум, на величину стоимости хранения газа в хранилищах. Кроме того, сроки поставки дополнительных, по сравнению с летним периодом, объемов поставки газа совпадают со сроками среднестатистического отопительного периода в Российской Федерации.
В осенне-зимний период поставка газа осуществляется в первую очередь населению и потребителям, обеспечивающим коммунально-бытовые нужды населения. Пункт 19 Правил предусматривает, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в том числе утверждают графики перевода потребителей на резервные виды топлива при похолодании и порядок ввода в действие этих графиков в целях обеспечения исполнения государственного контракта на поставку газа для государственных нужд, экспортных контрактов по международным обязательствам, договоров поставки газа для коммунально-бытовых нужд и населения.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.1992 N 832 "О порядке установления вида топлива для предприятий и топливопотребляющих установок" одновременно с согласованием вида топлива для предприятий и топливопотребляющих установок определяется резервный (аварийный) вид топлива, а также графики перевода на него.
Как правило, резервным газу видом топлива является жидкое топливо (мазут, дизельное топливо), использование которого не требует существенной перенастройки имеющегося на предприятии оборудования.
Размер коэффициентов, применяемых при перерасходе газа без предварительного согласования с поставщиком, газотранспортной и газораспределительной организацией, предусмотренных пунктом 17 Правил, связан с замещением газового топлива жидким и, соответственно, сопоставлением их физических и ценовых параметров.
Анализ экономики замещения показывает, что использование мазута в качестве топлива равносильно использованию газа с повышающим коэффициентом, равным примерно 4. Аналогичный коэффициент при использовании дизельного топлива равен примерно 10.
При установлении коэффициентов принималось во внимание соотношение стоимости газа к его балансовой стоимости с учетом хранения (весенне-летний период), а также соотношение стоимости газа к стоимости резервного вида топлива (осенне-зимний период).
Таким образом, довод заявителя об экономической необоснованности коэффициентов, установленных пунктом 17 Правил, не соответствует действительности.
Кроме того, Правилами установлена возможность для потребителя по согласованию с поставщиком отбирать дополнительные объемы газа без применения коэффициентов. Поэтому отсутствуют основания считать, что права заявителя ограничены данным нормативным правовым актом.
Ссылка заявителя на положения ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации в части недопущения злоупотребления правом отклоняется, поскольку положения названной статьи Кодекса распространяются на граждан и юридических лиц и не могут применяться к полномочиям государственного органа исполнительной власти.
Несостоятельным является также довод общества "Строительное управление - 881" о несоответствии пункта 17 Правил главе 3 Закона о защите конкуренции, поскольку отсутствуют доказательства ограничения самостоятельности общества или ущемления его интересов.
Не принимается ссылка заявителя на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 N 14-П, поскольку данное постановление касалось проверки конституционности статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и не имеет отношения к вопросам поставки и транспортировки газа. Утверждение заявителя о нарушении оспариваемыми пунктами Правил его права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, не нашло своего подтверждения при рассмотрении дела.
Судебная коллегия полагает, что Правительство Российской Федерации приняло Правила поставки газа в рамках полномочий, предоставленных ему Законом, оснований считать оспариваемые пункты Правил недействующими не имеется.
С учетом изложенного суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления общества "Строительное управление - 881" об оспаривании пунктов 11 и 17 Правил поставки газа в Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
решил:
Заявление общества с ограниченной ответственностью "Строительное управление - 881" о признании недействующими с момента принятия абзацев 2, 3, 4 пункта 11 и пункта 17 Правил поставки газа в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1998 N 162, оставить без удовлетворения.
Решение вступает в законную силу немедленно.
На указанное решение может быть подано заявление о пересмотре его в порядке надзора в трехмесячный срок со дня вступления данного решения в законную силу.
Председательствующий судья
М.В.ПРОНИНА
Судья
С.П.БОНДАРЕНКО
Судья
Н.П.ХАРЧИКОВА