Решение Верховного Суда РФ от 24.05.2011 N ГКПИ11-421
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 мая 2011 г. N ГКПИ11-421
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А.,
при секретаре Г.О.
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Г.А. о признании недействующими Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников", частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения,
установил:
Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 (далее - Приказ от 23 апреля 2010 г. N 428) утверждено Положение о порядке проведения экспертизы учебников (далее - Положение). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 23 июня 2010 г., регистрационный N 17623, и опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 12 июля 2010 г., N 28.
Г.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 Положения и Приказа от 23 апреля 2010 г. N 428, ссылаясь на то, что оспариваемые положения обязывают его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, чем нарушают его право на создание, направление на экспертизу и публикацию (издание) отдельного учебника, предусмотренное статьями 1229, 1233 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В обоснование заявленных требований указал, что:
- понятие "учебник", данное в пункте 2 Положения, не соответствует определению "учебник", содержащемуся в пункте 10 Административного регламента Министерства образования и науки Российской Федерации по исполнению государственной функции "Самостоятельно принимает нормативные правовые акты, утверждающие ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию", утвержденного Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 11 января 2007 г. N 5 (далее - Административный регламент), в пунктах 3.2.4, 3.4.1 Межгосударственного стандарта ГОСТ 7.60-2003 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу" (далее - Межгосударственный стандарт ГОСТ 7.60-2003), введенного в действие с 1 июля 2004 г. Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 25 ноября 2003 г. N 331-ст;
- пункт 4 Положения в части, исключающей представление на экспертизу одного или нескольких учебников, не входящих в "завершенную предметную линию", не соответствует пунктам 10 и 11 Административного регламента, согласно которым на экспертизу представляется отдельный учебник, как входящий, так и не входящий в предметную линию; противоречит статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции";
- пункты 3, 4, 9 и 12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в "систему учебников", противоречат статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, Федеральному государственному образовательному стандарту начального общего образования (далее - Федеральный государственный образовательный стандарт), утвержденному Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 октября 2009 г. N 373, подпадают под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом "е" пункта 3 и подпунктами "а", "в" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика проведения антикоррупционной экспертизы), утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96;
- пункт 6 Положения, в котором указано, кто участвует в проведении экспертизы, но не указано, кто ее проводит, противоречит статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", подпадает под признаки факторов коррупциогенности, предусмотренные подпунктом "в" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы;
- пункты 2, 3, 4, 6, 9 и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", пунктам 10, 11 и 13 Административного регламента, содержат признаки коррупциогенности, предусмотренные Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.
Заявитель также указал, что в нарушение пункта 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, порядок проведения экспертизы учебников принят в форме положения, а не в форме административного регламента, текст оспариваемого Приказа не соответствует проекту Приказа, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, чем нарушены пункты 4.1, 6 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.
В судебном заседании Г.А. и его представитель Д. поддержали заявленные требования, обосновывая их вышеприведенными доводами.
Представители Министерства образования и науки Российской Федерации Л., М. и представители Министерства юстиции Российской Федерации К., Б. возражали против удовлетворения заявления Г.А., ссылаясь на то, что оспариваемые нормы не нарушают права заказчиков экспертизы, действующему законодательству не противоречат.
Выслушав и обсудив доводы заявителя и его представителя, возражения представителей заинтересованных лиц, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Положение утверждено Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии со статьей 28 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон) и пунктом 5.2.4 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 337, согласно которому Министерству образования и науки Российской Федерации предоставлено полномочие на утверждение порядка проведения экспертизы учебников.
Довод заявителя о том, что порядок проведения экспертизы учебников должен быть принят в форме Административного регламента является необоснованным.
В соответствии с пунктом 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Между тем Положение устанавливает порядок проведения экспертизы учебников с целью обеспечения качества учебников и формирования федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию (пункт 1). При этом экспертиза проводится на основании договора между заказчиком экспертизы и экспертной организацией, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (пункт 8), федеральные органы исполнительной власти в проведении экспертизы учебников не участвуют.
Несоответствие Приказа его проекту, опубликованному на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет, на что ссылается заявитель, основанием для признания недействующим нормативного правового акта не является. Проекты нормативных правовых актов размещаются на официальных сайтах в сети Интернет с целью обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы (пункт 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, пункт 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009). Однако это не означает, что после опубликования проекта в него не могут вноситься изменения.
Объектом экспертизы согласно пункту 2 Положения является учебное издание, содержащее систематическое изложение содержания учебного предмета (далее - учебник).
Из приведенной нормы, а также из содержания пунктов 3 - 6, 9, 11 и 12 Положения следует, что на экспертизу может быть представлен как отдельный учебник, так и одновременно несколько учебников.
В связи с этим довод заявителя о том, что Положение обязывает его как автора представлять на экспертизу одновременно несколько учебников, не соответствует содержанию оспариваемой нормы.
Определение объекта экспертизы, данное в пункте 2 Положения, не вступает в противоречие с определением объекта экспертизы, содержащимся в пункте 10 Административного регламента, в котором дано более полное определение объекта экспертизы.
Необоснованным является довод заявителя о том, что пункт 2 Положения противоречит Межгосударственному стандарту ГОСТ 7.60-2003, в котором дано иное понятие "учебник", поскольку данный стандарт устанавливает термины и определения понятий, употребляемых в области книгоиздания.
Пункт 6 Положения, устанавливающий, что в проведении экспертизы учебников участвуют Российская академия наук и Российская академия образования, а также иные организации на основании своих уставов, утвержденных Правительством Российской Федерации, в которых закреплены соответствующие полномочия, соответствует Уставам Российской академии наук (п. 12) и Российской академии образования (п. 17), утвержденным Постановлениями Правительства Российской Федерации соответственно от 19 ноября 2007 г. N 785 и от 4 февраля 2008 г. N 45, согласно которым эти организации участвуют в экспертизе учебников и иной учебной литературы в Российской Федерации.
Согласно Положению задачей педагогической экспертизы учебника является оценка: принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на соответствующей ступени общего образования (завершенной предметной линии учебников); принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования, - при экспертизе на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования (подпункты 3, 4 пункта 3). Для проведения экспертизы учебников на соответствие федеральному государственному образовательному стандарту соответствующей ступени общего образования представляются учебники, входящие в завершенную предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 4). Для проведения экспертизы учебника заказчики представляют учебник (или оригинал-макет учебника), представленный на экспертизу в соответствии с федеральным компонентом государственного образовательного стандарта общего образования, или все учебники (или оригинал-макеты учебников), входящие в завершенную предметную линию учебников и (или) входящие в систему учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 9). При проведении экспертизы учебников, представленных на экспертизу в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом соответствующей ступени общего образования, в экспертном заключении указывается название каждого учебника, входящего в завершенную предметную линию учебников и (или) входящих в систему учебников; при педагогической экспертизе учебника экспертное заключение должно содержать однозначные выводы о принадлежности учебника к завершенной предметной линии учебников и о принадлежности учебника к системе учебников, обеспечивающих достижение требований к результатам освоения основной образовательной программы общего образования на соответствующей ступени общего образования (пункт 12).
По своему содержанию оспариваемые нормы не противоречат какому-либо нормативному правовому акту более высокого уровня, в котором по-иному были бы урегулированы аналогичные вопросы.
Довод о том, что пункты 3, 4, 9 и 12 Положения в части указания на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в "систему учебников", противоречат Административному регламенту, не может быть признан обоснованным, поскольку Административный регламент не имеет большей юридической силы по отношению к Положению.
Помимо этого, Административным регламентом также предусмотрено, что экспертиза учебников проводится на предмет соответствия содержания учебника федеральному компоненту государственного образовательного стандарта общего образования (обязательному минимуму содержания общего образования), возрастным и психологическим особенностям обучающихся, а также принадлежности учебника завершенной предметной линии учебников (пункт 11); учебники, образующие систему учебников, обеспечивающих преемственность изучения учебного предмета в полном объеме на соответствующей ступени общего образования (завершенная предметная линия), включаются в федеральный перечень учебников, рекомендованных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе; учебники, не входящие в завершенную предметную линию, включаются в федеральный перечень учебников, допущенных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе (пункт 13).
Данные положения корреспондируются с нормативными положениями статьи 7 Закона, согласно которой Федеральные государственные образовательные стандарты, а также образовательные стандарты и требования должны обеспечивать преемственность основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования (подпункт 2 пункта 3).
Оспариваемые нормы не указывают на необходимость представления на экспертизу учебников, входящих в "систему учебников", как утверждает заявитель.
Из содержания пунктов 2, 3, 4, 9, 12 Положения в их взаимосвязи следует, что на экспертизу могут быть представлены как учебники, входящие в систему учебников, так и не входящие; экспертиза призвана определить, принадлежит ли учебник к завершенной предметной линии учебников и (или) к системе учебников или нет (пункт 12 Положения). Выводы экспертизы являются основанием для включения их в федеральный перечень учебников, рекомендованных или допущенных Минобрнауки России к использованию в образовательном процессе (пункт 13 Административного регламента).
Довод заявителя о том, что пункты 3, 4, 9 и 12 Положения противоречат Федеральному государственному образовательному стандарту, носит произвольный характер, т.к. этот нормативный правовой акт не обладает большей юридической силой и имеет иной предмет правового регулирования, чем оспариваемые нормативные положения, которые не могут ему противоречить.
Суд также не может согласиться с доводом заявителя о несоответствии оспариваемых норм Положения части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", запрещающей федеральным органам исполнительной власти принятие актов или осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку Положение не регулирует условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Оспариваемое заявителем Положение не устанавливает сроки, условия или основания для принятия решения о включении учебников в федеральный перечень, не предоставляет каких-либо исключений из общих правил для тех или иных экспертных организаций или заявителей, не содержит неопределенных, трудновыполнимых или обременительных требований к заявителям.
В судебном заседании установлено, что в целях выявления в Приказе положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, 8 апреля 2010 г. проект Приказа был размещен на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации для проведения независимой экспертизы. Срок окончания приема экспертных заключений от независимых экспертов был установлен 21 апреля 2010 г. Экспертные заключения от независимых экспертов в установленный срок не поступили.
Таким образом, утверждение заявителя о коррупциогенности оспариваемых положений является надуманным, противоречит содержанию оспариваемых норм.
Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов заявителя, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
заявление Г.А. о признании недействующим Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 апреля 2010 г. N 428 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы учебников", частично пунктов 2, 3, 4, 6, 9, 12 утвержденного им Положения оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.А.ЕМЫШЕВА