"Разъяснения по применению Общих требований к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля
РАЗЪЯСНЕНИЯ
ПО ПРИМЕНЕНИЮ ОБЩИХ ТРЕБОВАНИЙ К ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ, ЯВЛЯЮЩИМИСЯ ОРГАНАМИ (ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ)
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ), КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД", УТВЕРЖДЕННЫХ ПРИКАЗОМ
ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА ОТ 12.03.2018 N 14Н
N п/п
Норма, установленная Общими требованиями
Вопрос по применению нормы
Разъяснение по применению нормы
1
1. Настоящие Общие требования к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, N 14, ст. 1652; 2018, N 1, ст. 90) (далее - Общие требования, Органы контроля, Федеральный закон) разработаны в целях установления высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями) порядка осуществления контроля за соблюдением Федерального закона Органами контроля.
Общие требования разработаны в целях установления высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации порядка осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) Органами контроля.
Вместе с тем, порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля за соблюдением бюджетного законодательства определяется, в том числе, стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, на которые Общие требования не распространяются.
Каким порядком руководствоваться Органу контроля при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля?
Контроль соблюдения бюджетного законодательства и Закона о контрактной системе регламентируется разными порядками, установленными во исполнение Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и Закона о контрактной системе.
В соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ такой порядок определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утверждаемыми соответственно Министерством финансов Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
Общие требования разработаны и приняты во исполнение положений части 11.1 статьи 99 Закона о контрактной системе и должны применяться при реализации полномочий в соответствии с частью 8 статьи 99 Закона о контрактной системе.
Если предметом проверки является соблюдение бюджетного законодательства, необходимо руководствоваться порядком, установленным во исполнение пункта 3 статьи 269.2 БК РФ.
2
3. Деятельность по контролю осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок (далее - контрольные мероприятия). Проверки подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок.
В разделе IX "Государственный (муниципальный) бюджетный контроль" проекта БК РФ проверки подразделяются на камеральные, выездные и комбинированные, в том числе встречные.
Возможно ли проведение комбинированных проверок в соответствии с Общими требованиями?
Общие требования разработаны и приняты во исполнение требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Общими требованиями предусмотрен исчерпывающий перечень видов контрольных мероприятий, достаточный для реализации возложенных на органы внутреннего финансового контроля полномочий по проверке соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
3
П.п. "г" п. 5. При выявлении факта совершения действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, направлять в правоохранительные органы информацию о таком факте и (или) документы и иные материалы, подтверждающие такой факт, в течение 3 рабочих дней с даты выявления такого факта по решению руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля.
П.п. "д" п. 5. При выявлении обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного (муниципального) органа (должностного лица), направлять информацию о таких обстоятельствах и фактах в соответствующий орган (должностному лицу) в течение 10 рабочих дней с даты выявления таких обстоятельств и фактов по решению руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля.
Что считать датой выявления фактов и обстоятельств совершения действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления (нарушения), при направлении информации о выявленных нарушениях в иные контрольные и правоохранительные органы?
Датой выявления нарушения является момент фиксации нарушения документально.
Если нарушение зафиксировано в акте проверки, то датой выявления нарушения целесообразно считать дату подписания акта проверки, если в акте не указана иная дата выявления таких фактов и обстоятельств.
4
8. Внеплановые проверки проводятся в соответствии с решением руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля, принятого:
а) на основании поступившей информации о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятых в соответствии с ним нормативных правовых (правовых) актов;
б) в случае истечения срока исполнения ранее выданного предписания;
в) в случае, предусмотренном подпунктом "в" пункта 42 Общих требований.
Можно ли проводить внеплановые проверки на основании поручений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, запросов органов законодательной власти?
Общими требованиями определен исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок. Исходя из положений Общих требований, внеплановые проверки проводятся на основании информации о наличии признаков нарушений в действиях заказчиков, направленных на осуществление закупок для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд. В отсутствие такой информации поручения и запросы не могут рассматриваться в качестве достаточного и единственного основания для проведения внеплановой проверки.
5
13. Контрольное мероприятие проводится должностным лицом (должностными лицами) Органа контроля на основании распорядительного документа руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля о назначении контрольного мероприятия.
Что считать распорядительным документом руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля о назначении контрольного мероприятия?
Общими требованиями не установлены требования к виду (форме) распорядительного документа руководителя (заместителя руководителя). В связи с этим при применении данного положения Общих требований целесообразно руководствоваться принятым в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) порядком издания ведомственных правовых актов.
6
17. Периодичность проведения плановых проверок в отношении одного субъекта контроля должна составлять не более 1 раза в год.
Можно ли в отношении одного субъекта запланировать две проверки в год с разными темами проверки?
Общими требованиями установлено ограничение по проведению плановых проверок в отношении одного субъекта контроля в год.
Однако это положение не исключает возможности проведения внеплановой проверки в отношении того же субъекта контроля при наличии оснований.
Так, в соответствии с подпунктом "в" пункта 42 Общих требований по результатам рассмотрения акта, оформленного по результатам выездной или камеральной проверки, с учетом возражений субъекта контроля (при их наличии) и иных материалов выездной или камеральной проверки руководитель (заместитель руководителя) Органа контроля принимает решение о проведении внеплановой выездной проверки.
Также в соответствии с п.п. "а" п. 18 внеплановые проверки проводятся в соответствии с решением руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля, принятого на основании информации о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятых в соответствии с ним нормативных правовых (правовых) актов.
7
20. Выездная проверка проводится проверочной группой Органа контроля в составе не менее двух должностных лиц Органа контроля.
Численность контролеров, осуществляющих проверки соблюдения законодательства Российской Федерации в сфере закупок составляет всего 2 человека. Как проводить проверки, учитывая возможность нахождения сотрудников в отпуске?
Положение пункта 20 Общих требований, устанавливающее численность проверочной группы, рекомендуется применять с учетом штатной численности Органа контроля. При этом при планировании контрольных мероприятий целесообразно учитывать отпуска сотрудников и иную нагрузку.
8
21. Руководителем проверочной группы Органа контроля назначается должностное лицо Органа контроля, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях.
В случае если камеральная проверка проводится одним должностным лицом Органа контроля, данное должностное лицо должно быть уполномочено составлять протоколы об административных правонарушениях.
В Органе контроля может быть создано отдельное подразделение, осуществляющее составление административных протоколов. Можно ли не наделять контролеров полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Общими требованиями предусмотрено наделение контролеров, непосредственно проводящих проверки, полномочиями по составлению протоколов. До внесения изменений в Общие требования необходимо руководствоваться их действующей редакцией.
9
Как применять данное положения в муниципальном органе контроля в части назначения контролеров, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, в то время как в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) муниципальные органы контроля не наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере закупок?
Пунктом 4 части 27 статьи 99 Закона о контрактной системе должностные лица органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В настоящее время в КоАП РФ не установлена обязанность по рассмотрению дел и составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.29.3, частями 8 - 10 статьи 7.32, составлению протоколов в соответствии с частями 4, 5 статьи 7.32 в отношении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Таким образом, если такой порядок не предусмотрен законодательством Российской Федерации, то данное положение Общих требований не применяется.
10
23. Срок проведения камеральной проверки не может превышать 20 рабочих дней со дня получения от субъекта контроля документов и информации по запросу Органа контроля.
27. Срок проведения выездной проверки не может превышать 30 рабочих дней.
Чем обусловлена разница в сроках проведения камеральных и выездных проверок - 20 и 30 рабочих дней?
Различия в сроках проведения камеральной и выездной проверок установлены исходя из того, что выездная проверка подразумевает больший комплекс контрольных действий, чем камеральная проверка. Например, непосредственный осмотр, обмер поставленных товаров, работ, услуг, проведение экспертизы поставленных товаров, работ, услуг.
11
30. В рамках выездной или камеральной проверки проводится встречная проверка по решению руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля, принятого на основании мотивированного обращения должностного лица Органа контроля (при проведении камеральной проверки одним должностным лицом) либо руководителя проверочной группы Органа контроля.
При проведении встречной проверки проводятся контрольные действия в целях установления и (или) подтверждения либо опровержения фактов нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятых в соответствии с ним нормативных правовых (правовых) актов.
Что представляет из себя встречная проверка субъектов контроля?
Почему поставщики (подрядчики, исполнители), осуществляющие поставку товаров, работ, услуг для заказчиков - субъектов контроля, не являются согласно Общим требованиям субъектами контроля?
Субъекты контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд поименованы в части 2 статьи 99 Закона о контрактной системе.
Встречная проверка поставщика (подрядчика, исполнителя) проводится в случае невозможности получения от субъекта контроля необходимой информации (документов, материалов) в ходе проведения контрольных действий в рамках камеральных и (или) выездных проверок. Предметом контроля является деятельность заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений (далее - субъекты контроля) по соблюдению Закона о контрактной системе при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации (муниципальных нужд).
Таким образом, встречная проверка не является самостоятельным видом контрольного мероприятия и поставщики (подрядчики, исполнители) не являются самостоятельными субъектами контроля при проведении встречной проверки.
12
32. Проведение выездной или камеральной проверки по решению руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля, принятого на основании мотивированного обращения должностного лица Органа контроля (при проведении камеральной проверки одним должностным лицом) либо руководителя проверочной группы Органа контроля, приостанавливается на общий срок не более 30 рабочих дней в следующих случаях:
а) на период проведения встречной проверки, но не более чем на 20 рабочих дней;
б) на период организации и проведения экспертиз, но не более чем на 20 рабочих дней;
в) на период воспрепятствования проведению контрольного мероприятия и (или) уклонения от проведения контрольного мероприятия, но не более чем на 20 рабочих дней;
г) на период, необходимый для представления субъектом контроля документов и информации по повторному запросу Органа контроля в соответствии с пунктом 25 Общих требований, но не более чем на 10 рабочих дней;
д) на период не более 20 рабочих дней при наличии обстоятельств, которые делают невозможным дальнейшее проведение контрольного мероприятия по причинам, не зависящим от должностного лица Органа контроля (при проведении камеральной проверки одним должностным лицом) либо проверочной группы Органа контроля, включая наступление обстоятельств непреодолимой силы.
Можно ли приостанавливать проверку больше чем на 30 рабочих дней?
Можно ли приостанавливать проверку при необходимости направления запросов в уполномоченные государственные органы по теме проверки?
Сроки проведения проверок установлены в целях недопущения затягивания контрольного процесса.
Максимальный срок проведения камеральной проверки составляет 50 рабочих дней, выездной проверки - 60 рабочих дней.
В отдельных случаях, если по каким-либо причинам этого времени не хватило для полного и всестороннего изучения деятельности субъекта контроля, у органа контроля есть возможность проведения внеплановой выездной проверки по основаниям, предусмотренным подпунктом "в" пункта 42 Общих требований.
В настоящее время в соответствии с положениями Общих требований возможно приостановление проверки общим сроком на 30 рабочих дней в соответствии с пунктом 32 Общих требований.
Так, в соответствии с подпунктом "д" пункта 32 Общих требований возможно приостановление проверки и направление в уполномоченный государственный орган запроса информации, необходимой для продолжения проверки.
13
При проведении проверки Органом контроля могут привлекаться эксперты и экспертные организации для проведения экспертиз поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.
Как должен действовать контролер, если времени, отведенного на проведение экспертизы, оказалось недостаточно?
Закупка услуг экспертов и экспертных организаций осуществляется в соответствии с Законом о контрактной системе.
Сроки проведения экспертизы устанавливаются в государственном контракте на проведение экспертизы.
Таким образом, можно заранее запланировать сроки проведения экспертизы.
В случае если по причинам, не зависящим от контролера, времени, организация и проведение экспертизы заняло больше времени, чем это предусмотрено Общими требованиями, у контролера есть возможность обосновать приостановление проверки еще на 10 рабочих дней в соответствии с подпунктом "д" пункта 32 Общих требований.
Также в случае получения в ходе проведения проверки информации о наличии в деятельности субъекта контроля нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятых в соответствии с ним нормативных правовых (правовых) актов, требующей дополнительного изучения, возможно продление срока проведения выездной или камеральной проверки не более чем на 10 рабочих дней в соответствии с пунктом 29 Общих требований.
14
33. Решение о возобновлении проведения выездной или камеральной проверки принимается в срок не более 2 рабочих дней:
а) после завершения проведения встречной проверки и (или) экспертизы согласно подпунктам "а", "б" пункта 32 Общих требований;
б) после устранения причин приостановления проведения проверки, указанных в подпунктах "в" - "д" пункта 32 Общих требований;
в) после истечения срока приостановления проверки в соответствии с подпунктами "в" - "д" пункта 32 Общих требований.
Какие действия необходимо предпринять контролеру, если основания для приостановления проверки не устранены?
При невозможности устранения причин приостановления проверки в установленные сроки следует возобновить проведение проверки, описать результаты проверки в акте, и учесть результаты проверки при принятии решения руководителя органа контроля о проведении либо не проведении (в случае невозможности устранения причин приостановления проверки, например, уничтожение предмета проверки в результате пожара) внеплановой выездной проверки.
Данным положением Общих требований исключен коррупциогенный фактор - возможность проведения проверки в течение неопределенно долгого срока.
При этом отмечаем, что Общие требования содержат общие положения организации работы по осуществлению контроля в сфере закупок.
Более детализированный порядок действий в случае такой необходимости можно предусмотреть в Порядке осуществления контроля за соблюдением Закона о контрактной системе органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), устанавливаемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
15
36. Результаты встречной проверки оформляются актом, который подписывается должностным лицом Органа контроля (при проведении камеральной проверки одним должностным лицом) либо всеми членами проверочной группы Органа контроля (при проведении проверки проверочной группой) в последний день проведения проверки и приобщается к материалам выездной или камеральной проверки соответственно.
39. Акт, оформленный по результатам выездной или камеральной проверки, в срок не более 3 рабочих дней со дня его подписания должен быть вручен (направлен) представителю субъекта контроля.
Каким образом и в какой срок оформляются результаты встречной проверки?
В соответствии с пунктом 36 Общих требований результаты встречной проверки оформляются актом, который подписывается должностным лицом Органа контроля (при проведении камеральной проверки одним должностным лицом) либо всеми членами проверочной группы Органа контроля (при проведении проверки проверочной группой) в последний день проведения проверки и приобщается к материалам выездной или камеральной проверки соответственно.
Акт по результатам встречной проверки направляется (передается) в адрес субъекта контроля вместе с актом, оформленным по результатам камеральной или выездной проверки.
Таким образом, срок подготовки и направления акта по результатам встречной проверки предусмотрен в пункте 39 Общих требований.
16
37. По результатам выездной или камеральной проверки в срок не более 3 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем окончания срока проведения контрольного мероприятия, оформляется акт, который подписывается должностным лицом Органа контроля (при проведении камеральной проверки одним должностным лицом) либо всеми членами проверочной группы Органа контроля (при проведении проверки проверочной группой).
Какие действия необходимо предпринять контролеру, если основная масса документов для проведения проверки предоставляется в последние дни проведения проверки и затрудняет написание акта в установленные сроки?
Предельные сроки проведения камеральных и выездных проверок установлены в пунктах 23, 27 Общих требований - 20 и 30 рабочих дней соответственно.
Таким образом, контролер при проведении проверки может заранее оценить возможность составления акта в установленные сроки.
Кроме того, при запросе документов целесообразно устанавливать срок представления документов с учетом срока окончания проверки.
Также в соответствии с подпунктом "в" пункта 32 возможно приостановление проверки на период воспрепятствования проведению контрольного мероприятия и (или) уклонения от проведения контрольного мероприятия, но не более чем на 20 рабочих дней.
17
42. По результатам рассмотрения акта, оформленного по результатам выездной или камеральной проверки, с учетом возражений субъекта контроля (при их наличии) и иных материалов выездной или камеральной проверки руководитель (заместитель руководителя) Органа контроля принимает решение, которое оформляется распорядительным документом руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля в срок не более 30 рабочих дней со дня подписания акта:
а) о выдаче обязательного для исполнения предписания в случаях, установленных Федеральным законом;
б) об отсутствии оснований для выдачи предписания;
в) о проведении внеплановой выездной проверки.
Что можно считать распорядительным документом руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля, содержащим решение по результатам рассмотрения акта, оформленного по результатам выездной или камеральной проверки, с учетом возражений субъекта контроля (при их наличии) и иных материалов выездной или камеральной проверки?
При применении данного положения Общих требований целесообразно исходить из принятой в Органе контроля системы ведомственных актов.
В данном случае решение руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля может быть оформлено, в том числе, утвердительной резолюцией на отчете о результатах выездной или камеральной проверки с предложением о выдаче предписания об отсутствии оснований для выдачи предписания.
18
Пункты 23, 27, 29, 31, 32, 34, 37, 39, 42, 43 Общих требований.
Насколько обязательно выполнение Общих требований в части соблюдения установленных в Общих требованиях сроков?
Положения Общих требований в части установленных сроков при проведении контрольных мероприятий носят императивный характер и не могут быть пересмотрены в сторону увеличения этих сроков в актах высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.
Указанный подход обусловлен необходимостью сокращения избыточной нагрузки на субъекты контроля при проведении проверочных мероприятий, в том числе, посредством затягивания контрольного процесса.
В то же время считаем необходимым отметить, что максимальный срок проведения камеральной проверки составляет 50 рабочих дней, выездной проверки - 60 рабочих дней, что, исходя из имеющейся практики, представляется достаточным для проведения контрольных мероприятий в надлежащем объеме и качестве.
В отдельных случаях, если по каким-либо причинам этого времени не хватило для полного и всестороннего изучения деятельности субъекта контроля, у Органов контроля есть возможность проведения внеплановой выездной проверки по основаниям, предусмотренным подпунктом "в" пункта 42 Общих требований.
В настоящее время в соответствии с положениями Общих требований возможно приостановление проверки общим сроком на 30 рабочих дней и получения от уполномоченного государственного органа за это время информации, необходимой для продолжения проверки.
Порядок осуществления контроля за соблюдением Закона о контрактной системе соответствующими Органами контроля, устанавливаемый высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями, может содержать дополнительные требования, не отраженные в Общих требованиях, если такие требования не противоречат законодательству Российской Федерации и Общим требованиям.