Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2015 N 2542-О
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 ноября 2015 г. N 2542-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ГРАЖДАНКИ УХОВОЙ ЛИДИИ ИВАНОВНЫ НА НАРУШЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ НЕДЕЕСПОСОБНОЙ ГРАЖДАНКИ УХОВОЙ
ЕЛЕНЫ ВЛАДИМИРОВНЫ ПУНКТОМ 2 ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 14 ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН,
ПОДВЕРГШИХСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ
КАТАСТРОФЫ НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ АЭС"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки Л.И. Уховой,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка Л.И. Ухова оспаривает конституционность пункта 2 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", согласно которому гражданам, указанным в пунктах 1 и 2 части первой статьи 13 данного Закона, нуждающимся в улучшении жилищных условий, гарантируется обеспечение жилой площадью в размерах и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации, один раз.
Как следует из представленных материалов, Л.И. Ухова, назначенная опекуном своей недееспособной дочери - гражданки Е.В. Уховой, 1975 года рождения, признанной в 2001 году инвалидом I группы вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, неоднократно (в 2011 и 2014 годах) обращалась в администрацию города Владимира с заявлениями о постановке Е.В. Уховой на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, по единому списку (на общую очередь), а также по списку лиц, имеющих право на обеспечение жильем в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Постановлениями администрации города Владимира было отказано в постановке на общую очередь Е.В. Уховой, поскольку она обеспечена жильем более учетной нормы и не признана в установленном законом порядке малоимущей, а в постановке на очередь для обеспечения жилым помещением по основаниям, предусмотренным Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", - поскольку в 1986 году она реализовала право на льготное предоставление жилого помещения в связи с эвакуацией из зоны отчуждения в составе семьи своего отца, который прибыл из города Припяти Киевской области Украинской ССР в город Владимир.
Л.И. Ухова, действуя в интересах дочери, обратилась в Октябрьский районный суд города Владимира с заявлением о признании постановления администрации города Владимира от 25 июля 2014 года об отказе в признании Е.В. Уховой нуждающейся в жилом помещении и в постановке ее на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении согласно Закону Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" незаконным частично, о признании ее нуждающейся в жилом помещении и постановке на соответствующий учет. Решением данного суда от 8 октября 2014 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 18 декабря 2014 года, в удовлетворении требований заявительнице было отказано. Определениями судей Владимирского областного суда и Верховного Суда Российской Федерации заявительнице также отказано в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в заседании суда кассационной инстанции.
По мнению заявительницы, оспариваемое законоположение не соответствует статьям 18, 19 (часть 1), 40 (часть 1), 45 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, оно позволяет органам государственной власти отказывать в предоставлении жилого помещения за счет средств федерального бюджета лицам, получившим жилое помещение после эвакуации из зоны радиоактивного загрязнения вследствие радиационной аварии на Чернобыльской АЭС, а после вступления в силу Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" - признанным инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы и вновь ставшим нуждающимися в улучшении жилищных условий.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства (статья 2). К числу конституционно признаваемых и защищаемых прав и свобод человека и гражданина относятся право на охрану здоровья, а также право на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением (статьи 41 и 42 Конституции Российской Федерации), которым корреспондирует обязанность государства обеспечить экологическое благополучие путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий аварий и катастроф, в том числе радиационных.
В рамках реализации этой обязанности в соответствии с целями политики Российской Федерации как социального государства (статья 7 Конституции Российской Федерации) на законодательном уровне устанавливается система мер социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.
2.1. Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", определяющий государственную политику в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, либо принимавших участие в ликвидации ее последствий (статья 1), устанавливает двенадцать категорий граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы (часть первая статьи 13), и предусматривает для каждой из указанных категорий систему возмещения вреда и мер социальной поддержки, перечень и объем которых дифференцируются в зависимости от характера радиационного риска и степени причиненного вреда, обусловленного воздействием радиации (статьи 14 - 23).
При этом, по смыслу положений статей 3 и 13 данного Закона, не исключается возможность одновременного отнесения гражданина к двум или нескольким категориям пострадавших от чернобыльской катастрофы либо последовательного приобретения соответствующих статусов. Так, согласно пункту 2 части первой его статьи 13 инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы могут быть признаны лица из числа граждан (в том числе временно направленных или командированных), принимавших участие в ликвидации последствий катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятых на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС; военнослужащих и военнообязанных, призванных на специальные сборы и привлеченных к выполнению работ, связанных с ликвидацией последствий чернобыльской катастрофы, независимо от места дислокации и выполнявшихся работ, а также лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, проходивших (проходящих) службу в зоне отчуждения; граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных из зоны отселения либо выехавших в добровольном порядке из указанных зон после принятия решения об эвакуации, а также граждан, отдавших костный мозг для спасения жизни людей, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, независимо от времени, прошедшего с момента трансплантации костного мозга, и времени развития у них в этой связи инвалидности.
Следовательно, признание гражданина инвалидом вследствие чернобыльской катастрофы, осуществляемое в рамках установленной законом правоприменительной процедуры, возможно лишь при условии, что ранее он уже был отнесен к соответствующей категории пострадавших (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2008 года N 1085-О-П), и, таким образом, статус инвалида-чернобыльца предполагает одновременное наличие у гражданина также одного из перечисленных статусов.
Принадлежность гражданина к каждой из предусмотренных Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" категорий дает ему право на соответствующее возмещение вреда и меры социальной поддержки. Согласно его статье 3 при наличии у гражданина Российской Федерации права на возмещение вреда и меры социальной поддержки, предусмотренные данным Законом, по различным основаниям ему возмещается вред и предоставляются меры социальной поддержки, предусмотренные по всем имеющимся основаниям; при этом одинаковый вред возмещается, а одинаковые меры социальной поддержки предоставляются гражданину Российской Федерации только по одному из оснований по его выбору (часть вторая); если гражданин имеет право на возмещение вреда и меры социальной поддержки по данному Закону и одновременно на такое же возмещение вреда и меры социальной поддержки по иному нормативному правовому акту, возмещение вреда и меры социальной поддержки независимо от основания, по которому они устанавливаются, предоставляются либо по данному Закону, либо по иному нормативному правовому акту по выбору гражданина, если законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное (часть третья).
Как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, правовое регулирование, при котором лицам, имеющим одновременно право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка предоставляется по одному из оснований по выбору получателя (за исключением случаев, предусмотренных законодательством), закрепляющее право выбрать наиболее выгодное основание пользования мерами социальной поддержки, не может расцениваться как ущемляющее права граждан (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года N 1019-О-О, от 22 марта 2011 года N 443-О-О, от 21 декабря 2011 года N 1693-О-О, от 19 июня 2012 года N 1085-О, от 24 сентября 2012 года N 1560-О, от 14 мая 2013 года N 695-О, от 23 декабря 2014 года N 2972-О, от 29 сентября 2015 года N 2061-О и др.).
2.2. Возмещение вреда, причиненного гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, осуществляется путем специального правового регулирования в целях создания - на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств - компенсационного механизма, предусматривающего предоставление мер социальной защиты как в денежной, так и в натуральной форме (материальные компенсации, льготы и др.). Такая система социальной защиты впервые была предусмотрена в Постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 7 мая 1986 года N 524-156 "Об условиях оплаты труда и материального обеспечения работников предприятий и организаций зоны Чернобыльской атомной электростанции", в соответствии с пунктом 5 которого высвобождаемым работникам предприятий организаций и учреждений, расположенных в зоне Чернобыльской АЭС, на других предприятиях, в организациях и учреждениях Украинской ССР предоставлялось право на внеочередное трудоустройство и обеспечение жильем.
В 1991 году был принят Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", который также предусмотрел обеспечение жильем соответствующих категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Такое регулирование имело целью создание для граждан, в наибольшей степени подвергшихся воздействию радиации, льготных условий реализации конституционного права на жилище, а основанием для бесплатного внеочередного или первоочередного предоставления жилья за счет средств федерального бюджета выступало наличие у гражданина специального правового статуса пострадавшего от воздействия радиации в связи с чернобыльской катастрофой, которым, в свою очередь, обусловливается соответствующая конституционно-правовая обязанность Российской Федерации как социального правового государства.
Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в действующей редакции предусматривает однократное обеспечение жилой площадью в размерах и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, граждан, получивших или перенесших лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, инвалидов-чернобыльцев (пункт 2 части первой статьи 14), участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС (пункт 1 части первой статьи 15), рабочих и служащих, а также военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, получивших профессиональные заболевания, связанные с лучевым воздействием на работах в зоне отчуждения (часть вторая статьи 16), граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения (пункт 7 статьи 17), а также граждан, выехавших добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 году и в последующие годы (часть первая статьи 22).
Таким образом, в дополнение к установленному частью второй статьи 3 данного Закона правилу о том, что при наличии у гражданина Российской Федерации права на предусмотренные данным Законом меры социальной поддержки по различным основаниям одинаковые меры социальной поддержки предоставляются только по одному из оснований по его выбору, был прямо закреплен принцип однократности обеспечения граждан, относящихся к перечисленным категориям, жилыми помещениями по одному из соответствующих оснований. Исходя из этого предоставление гражданину, относящемуся к таким категориям, жилого помещения или социальной выплаты для его приобретения, согласно положениям жилищного законодательства Российской Федерации (статьи 13, 14, 19, 31, 49, 50, 51, 69 и 70 Жилищного кодекса Российской Федерации; пункты 13, 16, 16.1, 16.2, 16.3 и 17 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 года N 153), осуществляемое с учетом количества проживающих совместно с ним членов семьи, по существу, означает реализацию в этой части обязательств государства, с деятельностью которого в сфере освоения и использования ядерной энергии связано причинение вреда - как перед самим гражданином, так и перед членами его семьи, которые в этом качестве были обеспечены жилой площадью.
Тем самым исключается возможность повторного предоставления данной меры социальной поддержки гражданам из числа указанных категорий, которые ранее были обеспечены жилой площадью по тому же основанию, но после расширения состава семьи вновь были признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий. Равным образом в силу части второй статьи 3 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" не допускается повторное обеспечение жильем по основаниям, связанным с чернобыльской катастрофой, тех граждан, которые реализовали (в том числе в составе семьи) свое право на предоставление данной меры социальной поддержки как принадлежащие к одной категории пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, а после приобретения другого статуса из числа предусмотренных данным Законом и изменения состава семьи вновь могли быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Такое правовое регулирование было установлено законодателем в пределах его дискреционных полномочий исходя из необходимости достижения конституционно значимого баланса публичных и частных интересов и направлено на обеспечение адресности социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы.
Соответственно, в рамках указанного правового регулирования пункт 2 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" не может рассматриваться как нарушающий конституционные права Е.В. Уховой, а жалоба Л.И. Уховой - не может быть принята к рассмотрению, как не отвечающая критериям допустимости обращений, установленным Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Уховой Лидии Ивановны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН