Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18.03.2025 N АПЛ25-56
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 марта 2025 г. N АПЛ25-56
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Якимова А.А.,
при секретаре И.,
с участием прокурора Слободина С.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д. о признании частично недействующим пункта 1 Порядка получения федеральными государственными гражданскими служащими центрального и зарубежного аппаратов Федерального агентства по рыболовству и его территориальных органов разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями, утвержденного приказом Федерального агентства по рыболовству от 1 июля 2019 г. N 332,
по апелляционной жалобе Федерального агентства по рыболовству на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2025 г. по делу N АКПИ24-873, которым административное исковое заявление Д. удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Федерального агентства по рыболовству Г. и представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации О., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Федеральное агентство по рыболовству (далее - Росрыболовство) приказом от 1 июля 2019 г. N 332 утвердило Порядок получения федеральными государственными гражданскими служащими центрального и зарубежного аппаратов Федерального агентства по рыболовству и его территориальных органов разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями (далее также - Порядок).
В силу пункта 5.6 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452, Порядок согласован с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России).
Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 5 сентября 2019 г., регистрационный номер 55824, размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 5 сентября 2019 г.
Согласно пункту 1 Порядка данный документ определяет процедуру получения федеральными государственными гражданскими служащими центрального и зарубежного аппаратов Росрыболовства и его территориальных органов (далее - гражданские служащие) разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении общественной организацией (за исключением участия в управлении политической партией, в том числе выборным органом профсоюзной организации Росрыболовства), жилищным, жилищно-строительным или гаражным кооперативом, либо товариществом собственников недвижимости (далее - некоммерческая организация) в качестве единоличного исполнительного органа или путем вхождения в состав коллегиального органа управления такой организации (за исключением съезда (конференции) или общего собрания).
Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1 Порядка в части, обязывающей получать разрешение руководителя на участие работника на безвозмездной основе в управлении первичной профсоюзной организацией (за исключением участия в управлении выборного органа профсоюзной организации Росрыболовства).
В обоснование заявленного требования Д. сослался на то, что оспариваемая норма противоречит положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе), нарушает его право на участие в профессиональном союзе, так как ставит возможность реализации такого права в зависимость от разрешения руководителя. По мнению административного истца, толкование в правоприменительной практике оспариваемого положения Порядка позволяет требовать от работника согласия работодателя на участие в профсоюзной организации, которая создана в государственном органе, кроме того, обязывает работника участвовать исключительно в профсоюзной организации Росрыболовства.
Нарушение своих прав Д. связывает с тем, что решением комиссии территориального управления Росрыболовства по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов от 25 ноября 2022 г. он привлечен к дисциплинарной ответственности в виде выговора в связи с несоблюдением требования к служебному поведению, которое выразилось в неполучении разрешения руководителя на участие на безвозмездной основе в управлении первичной профсоюзной организацией "Рыбоохрана", созданной в государственном органе.
В письменных возражениях на административное исковое заявление Росрыболовство и заинтересованное лицо Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России) полагали, что нормативный правовой акт, с которым в части не согласен Д., разработан и утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленном законом порядке, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы административного истца.
Заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве просил о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия представителя названного министерства, указав, что положение, содержащееся в пункте 1 Порядка, нуждается в приведении в полное соответствие с подпунктом "б" пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2025 г. административное исковое заявление Д. удовлетворено. Со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 Порядка признан не действующим в части, устанавливающей возможность реализации права гражданского служащего на участие на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями исключительно в выборном органе профсоюзной организации Росрыболовства, и не предусматривающим право гражданского служащего Росрыболовства на участие на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
Не согласившись с таким решением, Росрыболовство в апелляционной жалобе просит его отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказать. Ссылается на то, что оспариваемое положение соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе, а доводы административного истца сводятся к несогласию с положениями данной нормы закона, которой на гражданского служащего возложена обязанность получения разрешения представителя нанимателя на участие в управлении некоммерческой организацией.
Минсельхоз России в письменном отзыве на апелляционную жалобу ее доводы поддержал и просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований Д. отказать в полном объеме, поскольку административный истец в силу Закона о государственной гражданской службе был обязан уведомить представителя нанимателя о возможности возникновения конфликта интересов до принятия решения о создании первичной профсоюзной организации и до вхождения в состав некоммерческой организации с целью исключения возможности возникновения конфликта интересов при исполнении им должностных обязанностей.
Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную в отзыве на административное исковое заявление (письмо Минюста России от 6 декабря 2024 г. N 01-128286/24, л.д. 75 - 78), просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своего представителя.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.
Законом о государственной гражданской службе в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.
Пункт 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе (в редакции Федерального закона от 30 октября 2018 г. N 382-ФЗ, действовавшей на день принятия Порядка) закреплял, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении политической партией; участия на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости; участия на безвозмездной основе в управлении указанными некоммерческими организациями (кроме политической партии и органа профессионального союза, в том числе выборного органа первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе) в качестве единоличного исполнительного органа или вхождения в состав их коллегиальных органов управления с разрешения представителя нанимателя, которое получено в порядке, установленном нормативным правовым актом государственного органа), кроме участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; представления на безвозмездной основе интересов Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является Российская Федерация или субъект Российской Федерации, в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации или нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, определяющими порядок осуществления от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации полномочий учредителя организации либо управления находящимися в федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации акциями (долями участия в уставном капитале); иных случаев, предусмотренных федеральными законами.
Действующая редакция подпункта "б" пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе предусматривает, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением случая участия на безвозмездной основе в управлении некоммерческой организацией (кроме участия в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости) с разрешения представителя нанимателя, которое получено в порядке, установленном нормативным правовым актом государственного органа.
Согласно Положению о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. N 444 (далее - Положение), Росрыболовство является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет в том числе функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации (пункт 1), находится в ведении Минсельхоза России (пункт 2).
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе Росрыболовство утвердило Порядок.
Установив, что процедура издания, введения в действие и опубликования Порядка соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему законом полномочий, с соблюдением формы и порядка введения в действие.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 31 мая 2005 г. N 6-П, от 18 июля 2008 г. N 10-П, от 17 февраля 2015 г. N 2-П и др.).
Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции правильно установил, что содержание оспариваемого положения Порядка приведенным требованиям не отвечает.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (далее - Закон о профессиональных союзах) профсоюзом является добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Все профсоюзы пользуются равными правами.
Первичная профсоюзная организация - добровольное объединение членов профсоюза, работающих, как правило, в одной организации независимо от форм собственности и подчиненности, либо в филиале, представительстве или ином обособленном структурном подразделении организации, либо у работодателя - индивидуального предпринимателя, действующее на основании устава общероссийского или межрегионального профсоюза либо на основании устава первичной профсоюзной организации, принятого в соответствии с уставом соответствующего профсоюза. В структуре первичной профсоюзной организации могут образовываться цеховые профсоюзные организации, профсоюзные группы или иные структурные подразделения в соответствии с уставом соответствующего профсоюза. Профсоюзный орган - орган, образованный в соответствии с уставом профсоюза, объединения (ассоциации) профсоюзов или уставом первичной профсоюзной организации (абзацы второй, девятый статьи 3 Закона о профессиональных союзах).
Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны (пункт 1 статьи 5 приведенного выше закона).
Пункт 12 части 1 статьи 14 Закона о государственной гражданской службе закрепляет право гражданского служащего на членство в профессиональном союзе.
Статья 17 названного федерального закона предусматривает запреты, связанные с прохождением гражданской службы, гражданскому служащему.
Проанализировав содержание приведенных выше положений закона, суд первой инстанции правильно указал, что правовое регулирование, как действовавшее на дату утверждения Порядка, так и действующее в настоящее время, допускает участие на безвозмездной основе гражданских служащих в управлении некоммерческой организацией (фондом, государственным или муниципальным частным учреждением, автономной некоммерческой организацией) с предварительным уведомлением и получением разрешения соответствующего органа власти или должностного лица, а также сохраняет положение о безуведомительном порядке и отсутствии необходимости получения соответствующего разрешения на участие указанных лиц на безвозмездной основе в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, на участие в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости.
Пункт 1 Порядка, определяя процедуру получения гражданскими служащими центрального и зарубежного аппаратов Росрыболовства и его территориальных органов разрешения представителя нанимателя на участие на безвозмездной основе в управлении общественной организацией, установил случаи исключения из этого правила, изложив их в следующей редакции: "за исключением участия в управлении политической партией, в том числе выборным органом профсоюзной организации Росрыболовства".
Приведенная формулировка не соответствует подпункту "а" пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о государственной гражданской службе, регулирующей рассматриваемые правоотношения (ранее - пункт 3 части 1 статьи 17 этого же федерального закона), который закрепляет, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением участия на безвозмездной основе в управлении политической партией, органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости.
Из материалов административного дела следует, что пункт 1 Порядка в оспариваемой части с учетом его буквального содержания и толкования в ходе правоприменения, в частности, в отношении административного истца, что следует из возражений Росрыболовства и Минсельхоза России, ограничивает права гражданских служащих в рассматриваемом аспекте правоотношений на участие на безвозмездной основе в управлении органом профессионального союза, в том числе выборным органом первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. При этом оспариваемая норма содержит указание на возможность участия в выборном органе лишь единственно возможной профсоюзной организации - профсоюзной организации Росрыболовства.
Поскольку при таком содержании и истолковании оспариваемого нормативного положения не учитываются требования статей 29 - 31, 37 Трудового кодекса Российской Федерации, допускающих, что у одного работодателя может быть несколько первичных профсоюзных организаций, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что пункт 1 Порядка противоречит приведенным выше положениям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, не отвечает общеправовому критерию правовой определенности и вытекающим из него требованиям ясности, недвусмысленности и согласованности правовых норм, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание и толкование нормы, приводит к возможности ее произвольного применения.
Возражения на административный иск от представителей Росрыболовства и Минсельхоза России, заявленные в суде первой и апелляционной инстанций, сводятся к оценке конкретных обстоятельств и фактов, касающихся создания первичной профсоюзной организации "Рыбоохрана", участия в этом процессе административного истца. Однако эти обстоятельства правового значения для разрешения данного административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, не имеют.
Ссылки в апелляционной жалобе на то, что замещение должности гражданского служащего подразумевает обязательность соблюдения ряда ограничений и запретов, выполнения обязательств и требований к служебному поведению, установленных федеральными законами, а также необходимость сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, как ему не противоречащие.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Установив, что в отсутствие соответствующей компетенции Росрыболовство в пункте 1 Порядка ввело не предусмотренные федеральным законом ограничения в отношении объема прав гражданских служащих, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, вынес решение об удовлетворении административного иска Д.
В решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 января 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Федерального агентства по рыболовству - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
А.А.ЯКИМОВ