Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.11.2019 N АПЛ19-391
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 ноября 2019 г. N АПЛ19-391
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,
при секретаре Ш.Н.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании недействующим абзаца четырнадцатого пункта 9 режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2018 г. N 188,
по апелляционной жалобе П. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2019 г. N АКПИ19-357, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения П., поддержавшего апелляционную жалобу, объяснения представителя Правительства Российской Федерации Ш.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительство Российской Федерации 22 февраля 2018 г. издало постановление N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации" (далее также - Постановление), которым утвердило режим округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное (далее - также Режим).
Нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 28 февраля 2018 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 марта 2018 г., N 10.
Согласно абзацу четырнадцатому пункта 9 Режима на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению, в том числе сплошные рубки лесных и иных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации.
П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четырнадцатого пункта 9 Режима. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемая норма не соответствует пункту 3 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", содержит коррупциогенный фактор, вызывает неоднозначное толкование и создает угрозу нарушения его права на благоприятную окружающую среду.
Неопределенность оспариваемой правовой нормы административный истец усматривает в том, что согласно пункту 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425, на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения. Действие двух нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, которые устанавливают различные требования в сфере охраны лесных и иных зеленых насаждений на территории курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, приводит к неоднозначному пониманию указанных норм и, следовательно, к возможности произвольного их применения и к злоупотреблениям правоприменителями.
Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что нормативный правовой акт издан в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и права административного истца на благоприятную окружающую среду не нарушает.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления П. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права и принять новое решение об удовлетворении административного иска.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит оснований для отмены указанного решения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемого абзаца Режима недействующим отсутствует.
Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", статьей 23 которого установлено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 16 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Таким образом, во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации имело компетенцию на утверждение режима округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное (приложение N 2 Постановления).
Пункт 1 Режима устанавливает, что земельные участки, водные объекты и леса в пределах территории курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное имеют ограниченный режим использования, обусловленный требованиями режима округа горно-санитарной охраны.
Абзац четырнадцатый пункта 9 Режима запрещает на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны данного курорта сплошные рубки лесных и иных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17 (в настоящее время утратила силу), частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации, что соответствует лесному законодательству и законодательству о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.
Регулируя отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения, Лесной кодекс Российской Федерации делит леса на виды, одним из которых являются защитные леса.
Частью 1 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации к защитным лесам отнесены леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Среди них указанным кодексом выделяются такие категории защитных лесов, как леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; ценные леса; городские леса (часть 2 статьи 111).
Пунктом 5 части 1 статьи 114 названного кодекса установлено, что горно-санитарные леса (леса, расположенные в границах зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах) отнесены к лесам, выполняющим функции защиты природных и иных объектов.
В соответствии с частью 3 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации проведение сплошных рубок в защитных лесах осуществляется в случаях, предусмотренных частью 5.1 статьи 21 этого кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено Кодексом.
В целях, предусмотренных пунктами 1 - 4 части 1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов (часть 5 статьи 21 Кодекса).
С учетом приведенных законоположений суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма, запрещающая на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное сплошные рубки лесных и иных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации, не противоречит положениям данного кодекса.
Пункт 3 статьи 16 Федерального закона "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" устанавливает, что в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.
На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.
На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.
Распоряжение в оспариваемой части не противоречит приведенной норме указанного федерального закона, поскольку допускаемые им на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное сплошные рубки лесных и иных насаждений не должны приводить к загрязнению окружающей среды, природных ресурсов и их истощению.
В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Поскольку постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" обладает равной юридической силой с оспариваемым постановлением, суд правомерно указал в решении на то, что довод административного истца о противоречии абзаца четырнадцатого пункта 9 Режима Положению об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
Следует учитывать, что постановление Правительства Российской Федерации "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации" устанавливает специальные требования к режиму округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное по отношению к общим требованиям, предусмотренным постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения". Таким образом, при наличии коллизии двух норм подлежит применению специальная правовая норма оспариваемого постановления.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Из содержания абзаца четырнадцатого пункта 9 Режима не усматривается, что данный абзац обладает такими факторами. Также, согласно заключению Министерства юстиции Российской Федерации от 6 февраля 2018 г. N 09/15377-ЮА на проект Постановления, коррупциогенные факторы не выявлены.
Как разъяснено в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Таких обстоятельств по настоящему административному делу не имеется, так как содержание оспариваемой нормы отвечает критериям ясности и определенности.
Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу и устанавливающие иной режим округа горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное, отличный от установленного оспариваемым постановлением, отсутствуют. В связи с изложенным суд обоснованно признал несостоятельным довод административного истца о том, что Распоряжение в оспариваемой части нарушает его право на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции материалами административного дела не подтверждаются, получили оценку в решении суда первой инстанции и не влияют на его законность.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу П. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Т.Ю.ВАВИЛЫЧЕВА