Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 27.10.2016 N АПЛ16-407
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 октября 2016 г. N АПЛ16-407
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Корчашкиной Т.Е., Попова В.В.,
при секретаре Ж.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению АО "Открытая инновационная компания" о признании недействующим приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 декабря 2014 г. N 541 "Об утверждении Порядка отнесения отходов I - IV классов опасности к конкретному классу опасности"
по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2016 г., которым административный иск удовлетворен частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца М., который поддержал апелляционную жалобу, представителя административного ответчика И., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 5 декабря 2014 г. N 541 (далее - Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 29 декабря 2015 г., регистрационный номер 40331, и размещенным 30 декабря 2015 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), в целях реализации пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон об отходах) и в соответствии с подпунктом 5.2.30 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 (далее - Положение о Минприроды России 2008 г.), утвержден Порядок отнесения отходов I - IV классов опасности к конкретному классу опасности (далее - Порядок). В силу пункта 1 Порядка он устанавливает процедуру подготовки индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы (далее - хозяйствующие субъекты), документов и материалов отнесения отходов I - IV классов опасности к конкретному классу опасности, их рассмотрения и принятия решения о соответствии вида отходов конкретному классу опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами (далее - территориальные органы Росприроднадзора).
АО "Открытая инновационная компания" оспорило в Верховном Суде Российской Федерации Приказ, ссылаясь на то, что он противоречит статье 5, пунктам 1, 2 статьи 14 Федерального закона об отходах, подпункту 5.2.58 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 (далее - Положение о Минприроды России 2015 г.), и создает угрозу нарушения прав, свобод и законных интересов общества. По мнению административного истца, Приказ зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации с нарушением Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, возлагает на общество не предусмотренную Федеральным законом об отходах обязанность по направлению в территориальные органы Росприроднадзора документов и материалов, подтверждающих класс опасности отходов, сведения о которых содержатся в федеральном классификационном каталоге отходов (далее также - ФККО). Кроме того, Порядок не распространяется на отходы V класса опасности, что влечет отказ территориального органа Росприроднадзора в подтверждении отнесения отходов к данному классу и невключение в ФККО, содержит коррупциогенные факторы.
Минприроды России возражало против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что Приказ издан в пределах его полномочий, подлежит применению в части, не противоречащей действующему законодательству, и прав административного истца не нарушает.
Министерство юстиции Российской Федерации полагало, что у Минприроды России в настоящее время отсутствует компетенция на издание оспариваемого нормативного правового акта.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2016 г. административное исковое заявление АО "Открытая инновационная компания" удовлетворено частично. Абзац второй пункта 5, подпункт "е" пункта 6, абзац второй пункта 13, пункт 15, абзацы второй и третий пункта 19 Порядка признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. В остальной части в удовлетворении заявления отказано. С Минприроды России в пользу общества взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней административный истец просит указанное решение изменить, признав Порядок недействующим полностью, в связи с неправильным определением судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела.
В поступившем письме Министерство юстиции Российской Федерации поддержало свою позицию, выраженную в суде первой инстанции, просило рассмотреть дело без участия представителя Министерства.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и изменения обжалуемого решения суда не находит.
Пункт 2 статьи 14 Федерального закона об отходах в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ, действовавшей на день издания Приказа, закреплял, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I - IV классов опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды. Действовавшее в тот период Положение о Минприроды России 2008 г. в подпункте 5.2.30 включало в полномочия Министерства принятие порядка отнесения отходов I - IV классов опасности к конкретному классу опасности.
Таким образом, утверждая Приказ, Минприроды России действовало в рамках предоставленной ему компетенции.
С 1 января 2016 г. в силу Федерального закона об отходах в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ индивидуальные предприниматели, юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I - V классов опасности, обязаны осуществить отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (первое предложение пункта 1 статьи 14); среди полномочий Российской Федерации в области обращения с отходами указано установление порядка подтверждения отнесения отходов I - V классов опасности к конкретному классу опасности (абзац тридцать девятый статьи 5). Положение о Минприроды России 2015 г. закрепляет с 1 января 2016 г. одним из полномочий Министерства принятие порядка подтверждения отнесения отходов I - V классов опасности к конкретному классу опасности (подпункт 5.2.58).
Как следует из анализа норм Порядка в их совокупности, регулируемая им процедура представляет собой проверку правильности определения класса опасности отходов, осуществляемого хозяйствующим субъектом, и по своему содержанию охватывается понятием "подтверждение отнесения отходов к конкретному классу опасности". На данное обстоятельство ссылается Минприроды России в своих письменных возражениях на апелляционную жалобу общества, и это обстоятельство административным истцом не опровергнуто.
Установив, что абзац второй пункта 5, подпункт "е" пункта 6, абзац второй пункта 13, пункт 15, абзацы второй и третий пункта 19 Порядка, вопреки пункту 2 статьи 14 Федерального закона об отходах о том, что подтверждение отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в федеральный классификационный каталог отходов, предусмотренный статьей 20 этого федерального закона, не требуется, устанавливают обязанность подтверждения отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в ФККО, суд первой инстанции обоснованно признал Порядок в названной части недействующим.
Отказ суда в удовлетворении заявленного требования в остальной части правомерен, поскольку оснований для признания Порядка недействующим в полном объеме не имеется.
Так, абзац четвертый пункта 3 Порядка предусматривает, что на отходы, не включенные в ФККО, хозяйствующие субъекты обязаны подтвердить отнесение таких отходов к конкретному классу опасности в течение 90 дней со дня их образования согласно Порядку для их включения в ФККО. Приведенная норма по существу воспроизводит абзац первый пункта 10 Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2013 г. N 712, которым определено, что на отходы, не включенные в ФККО, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны подтвердить отнесение таких отходов к конкретному классу опасности в течение 90 дней со дня их образования в порядке, установленном Минприроды России, для их включения в ФККО.
Само по себе отсутствие в Порядке указания на подтверждение отнесения хозяйствующими субъектами отходов V класса опасности к данному классу опасности, как этого требует в настоящее время Федеральный закон об отходах, не является основанием для признания его недействующим в полном объеме, поскольку такое отсутствие не отменяет обязанность хозяйствующего субъекта исполнить предписание федерального законодателя в соответствующей части.
Вопреки утверждению в апелляционной жалобе Порядок не содержит положений, которые бы в противоречие второго предложения пункта 2 статьи 14 Федерального закона об отходах предусматривали осуществление подтверждения отнесения отходов I - V классов опасности к конкретному классу опасности другим органом (учреждением), помимо уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.
Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400, закрепляет, что Служба осуществляет подтверждение отнесения отходов I - V классов опасности к конкретному классу опасности (подпункт 5.5(9-3), она осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4). Росприроднадзор вправе организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (подпункт 6.1), привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности Службы, научные и иные организации, ученых и специалистов (подпункт 6.5).
Указание общества на то, что определенная Порядком процедура принятия Росприроднадзором нормативного правового акта о внесении изменений в ФККО представляет собой многоэтапную процедуру, в которой задействованы и иные органы (учреждения), отмену обжалуемого решения суда не влечет, так как названная процедура каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит. Служба, как уже отмечено, наделена высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации правом взаимодействия с научными и иными организациями в целях осуществления своей деятельности.
Вывод суда первой инстанции об отсутствии противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подпунктов "б", "в", "г" пункта 6 Порядка, которые обязывают хозяйствующего субъекта направить в территориальный орган Росприроднадзора по месту осуществления хозяйственной деятельности перечисленные в них документы и материалы, перечень которых носит исчерпывающий характер, обоснован.
Оснований считать Порядок, включая подпункты "б", "в", "г" пункта 6, пункт 17, содержащим коррупциогенные факторы, на чем настаивает административный истец в апелляционной жалобе, не имеется. В обжалуемом судебном решении доводы общества о коррупциогенности оспариваемых предписаний нормативного правового акта правомерно признаны несостоятельными.
Доводы АО "Открытая инновационная компания" о нарушении Министерством юстиции Российской Федерации правил государственной регистрации нормативных правовых актов проверялись судом при рассмотрении дела, и каких-либо нарушений, влекущих признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим, не установлено. Как уже отмечалось, акт был представлен в Министерство юстиции Российской Федерации на государственную регистрацию, зарегистрирован и официально опубликован.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу АО "Открытая инновационная компания" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
Т.Е.КОРЧАШКИНА
В.В.ПОПОВ